แม่แบบ:สาขาบริหารรัฐกิจ

หน่วยงานของรัฐ

1.1 ส่วนราชการ

1.1.1 ความหมาย

หน่วยงานที่รับผิดชอบให้บริการสาธารณะทางปกครองซึ่งเป็นภารกิจหลักของรัฐ ให้บริการเป็นการทั่วไปและไม่มุ่งกำไร ใช้งบประมาณแผ่นดิน ใช้อำนาจฝ่ายเดียวของรัฐเป็นหลักในการดำเนินกิจกรรม บุคลากรมีสถานะเป็นข้าราชการและรัฐต้องรับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียวในการกระทำของหน่วยงาน

1.1.2 ความสัมพันธ์กับรัฐ

• รัฐจัดตั้ง

• รับปกครองบังคับบัญชา

• ใช้งบประมาณแผ่นดิน

• ใช้อำนาจฝ่ายเดียวของรัฐเป็นหลักในการดำเนินกิจกรรม

• รัฐต้องรับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียวในการกระทำของหน่วยงาน

1.1.3 การบริหารจัดการองค์กร

รัฐต้องรับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียวในการกระทำของหน่วยงาน

1.2 รัฐวิสาหกิจ

1.2.1 ความหมาย

หน่วยงานที่รับผิดชอบบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม มีวัตถุประสงค์เพื่อการแสวงหารายได้ ต้องสามารถเลี้ยงตัวเองจากการดำเนินงานเชิงพาณิชย์ แต่หากมีความจำเป็นต้องรับเงินงบ ประมาณสนับสนุนเป็นครั้งคราวหรือบางส่วน ในกรณีนี้รัฐก็ควรจัดสรรงบประมาณให้ในรูปของเงินอุดหนุนซึ่งควรจะแยกจากการ เก็บค่าบริการตามปกติของรัฐวิสาหกิจนั้นๆให้ชัดเจน เป็นนิติบุคคลและมีความสัมพันธ์กับรัฐซึ่งประกอบด้วยรัฐจัดตั้ง ทุนเกินครึ่งเป็นของรัฐ รัฐมีอำนาจบริหารจัดการ (ผ่านการแต่งตั้งคณะกรรมการและผู้บริหารระดับสูงและการให้นโยบาย)การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐและรายได้ต้องส่งคืนรัฐ บุคลากรมีสถานะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจแต่ระเบียบการปฎิบัติงานต่างๆใช้หลักเดียวกันกับส่วนราชการมีการดำเนินงานลักษณะผสมระหว่างกิจการเอกชนและหน่วยงานของรัฐบาลแบบมหาชนมีเป้าหมายคือ ผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นหลัก

1.2.2 ความสัมพันธ์กับรัฐ

• รัฐจัดตั้ง

• ทุนเกินครึ่งเป็นของรัฐ

• รัฐมีอำนาจกำกับดูแลตามที่กฎหมายกำหนด

• การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรับและรายได้ต้องส่งคืนรัฐ

1.2.3 การบริหารจัดการองค์กร

การดำเนินการไม่ใช้อำนาจฝ่ายเดียวเป็นหลัก แต่ใช้สัญญา ไม่ใช้กฏระเบียบของทางราชการในการบริหารการเงิน การบริหารงานและการบริหารบุคคล ยกเว้นรัฐวิสาหกิจที่ต้องใช้อำนาจพิเศษของรัฐ เช่น เวนคืน ปักเสา พาดสายต้องจัดตั้งโดยมีพระราชบัญญัติรองรับ

1.2.4 การจัดประเภท

การจัดประเภทรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายจัดตั้ง มีการจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา ระเบียบหรือข้อบังคับ ประมวลกฏหมายแงและพาณิชย์ และกฎหมายด้วยบริษัทมหาชน จำกัด

• รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ ทุนทั้งสิ้นเป็นของรัฐ เช่น การรถไฟแห่งประเทสไทย องคืการโทรศัพท์แห่งประเทศไทย เป็นต้น

• รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฏีกา มีทุนทั้งสิ้นเป็นของรัฐ เช่น องค์การสวนยาง องคืการอุตสาหกรรมป่าไม้

• รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือ บริษัทจำกัดที่รับเป็นเจ้าของทั้งสิ้น หรือรัฐบาลถือหุ้นเกินร้อยละ 50

• รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามมติของคณะรัฐมนตรี อยู่ภายใต้การควบคุมของกระทรวงที่สังกัด เช่น โรงงานยาสูบ ฉลากกินแบ่งรับบาล

1.3 องค์กรมหาชน

1.3.1 ความหมาย

หน่วยงานที่รับผิดชอบบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม ไม่มีวัตถุประสงค์ในการแสวงหากำไร เป็นนิติบุคคลและมีความสัมพันธ์กับรัฐ รัฐจัดตั้ง ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐหรือสามารถเลี้ยงตัวเองได้ และรัฐมีอำนาจบริหารจัดการ การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐ บุคลากรมีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ วิธีดำเนินการไม่ใช้อำนาจฝ่ายเดียวเป็นหลัก แต่ใช้สัญญา ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการ

1.3.2 ความสัมพันธ์กับรัฐ

• รัฐจัดตั้ง

• ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐหรือสามารถเลี้ยงตัวเองได้

• รับมีอำนาจกำกับดูแลตามที่กฎหมายกำหนด

• การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐ

1.3.3 การบริหารจัดการองค์กร

วิธีการดำเนินการไม่ใช้อำนาจฝ่ายเดียวเป็นหลัก แต่ใช้สัญญา ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการ ยกเว้นกิจกรรมที่ต้องใช้อำนาจฝ่ายเดียวต้องออกพระราชบัญญัติ รวมทั้งในกรณีจัดตั้งมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ

1.3.4 การจัดประเภท

การจัดประเภทองคืกรมหาชนตามกฏหมายจัดตั้ง

• องค์กรมหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฏีกาซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติองค์กรมหาชน พ.ศ. 2542 มีจำนวน 29 แห่ง

• องค์กรมหาชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะ (หน่วยงานในกำกับ) เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ สถาบันวิจัยระบบสาธารณะสุข เป็นต้น

1.4 หน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่

1.4.1 ความหมาย

องค์การของรัฐที่เป็นอิสระ ซึ่งเป็นหน่วยงาน รูปแบบใหม่ที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการควบคุม กำกับดูแลกิจกรรมของรัฐตามนโยบายสำคัญที่ ต้องการความเป็นกลางอย่างเคร่งครัด ปราศจากการแทรกแซงจากอำนาจทางการเมือง เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ สำนักงาน คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เป็นต้นอีกอย่างหนึ่งคือ กองทุนที่เป็นนิติบุคคลซึ่งเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจของรัฐ หมายถึง นิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นโดยตราเป็นพระราชบัญญัติเนื่องจากต้องการอำนาจรัฐในการบังคับฝ่ายเดียว ต่อภาคเอกชนหรือประชาชนในการสมทบเงินเข้ากองทุน ฯลฯ

1.4.2 ความสัมพันธ์กับรัฐ

• รัฐจัดตั้ง

• ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ

• รัฐมีอำนาจกำกับดูแลตามที่กฎหมายกำหนด

• ต้องการอำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการบังคับฝ่ายเดียวต่อประชาชนหรือกำกับตรวจสอบ

• การบริหารงานไม่ใช่กฎระเบียบของทางราชการ

• รายงานผลต่อคระรัฐมนตรีและรัฐสภา

1.4.3 การบริหารจัดการองค์กร

การบริหารงานไม่ใช่กฎระเบียบของทางราชการ และต้องรายงานผลต่อคระรัฐมนตรีและรัฐสภา

1.4.4 การจัดประเภท

การจัดประเภทของหน่วยธุรการขององค์การของรัฐที่เป็นอิสระตามลักษณะภารกิจ

• หน่วยธุรการขององค์การของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลเป็นหน่วยงานจัดตั้งโดยพระราชบบัญญัติเฉพาะ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น

• หน่วยธุรการขององค์กรรัฐที่ทำหน้าที่ให้บริการ เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเฉพาะ เช่น องคืการกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย เป็นต้น การจำแนกประเภทของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษตามลักษณะภารกิจของหน่วยงาน

• หน่วยบริการรูปแบบพิเศษที่มีลักษณะภารกิจในการให้บริการด้านพาณิชยกรรมหรืออุตสาหกรรมแก่ส่วนราชการเจ้าสังกัด เช่น สำนักพิมพ์คระรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี เป็นต้น

• หน่วยบริการรูปแบบพิเศษที่มีลักษณะภารกิจในการให้บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม เช่น สถาบันส่งเสริมการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ เป็นต้น

ศึกษาเพิ่มเติมได้ที่

1. ความหมายและคุณลักษณะสำคัญของหน่วยงานรัฐ กับการจัดทำประมวลจริยธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ที่มา http://www.ombudsman.go.th/10/documents/Ethical211.pdf

การบริหารราชการแผ่นดิน

ระบบราชการไทยแบ่งองค์กรออกเป็น 3 ส่วน คือ ระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 3 ส่วน ใช้หลักการรวมอำนาจปกครองและหลักการกระจายอำนาจผสมกัน กล่าวคือ ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้หลักรวมอำนาจปกครอง สำหรับราชการส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกระจายอำนาจปกครอง

2.1 ราชการบริหารส่วนกลาง

2.1.1 ความหมาย

หน่วยราชการจัดดำเนินการและบริหารโดยราชการของ ส่วนกลางที่มีอำนาจในการบริหารเพื่อสนองความต้องการของประชาชน จะมีลักษณะการปกครองแบบรวมอำนาจ หรือมีความหมายว่า เป็นการรวมอำนาจในการสั่งการ การกำหนดนโยบายการวางแผน การควบคุมตรวจสอบ และการบริหารราชการสำคัญ ๆ ไว้ที่นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีและกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ตามหลักการรวมอำนาจ

2.1.2 การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง

มาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่ดิน พ.ศ. 2534 ได้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางว่า ได้แก่ สำนักรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ทบวงซึ่งสังกัดสำนักรัฐมนตรีหรือกระทรวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ซึ่งสังกัดหรือไม่สังกัดสำนักรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง

2.2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค

2.2.1 ความหมาย

หน่วยราชการของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ซึ่งได้แบ่งแยกออกไปดำเนินการจัดทำตามเขตการปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของทางราชการส่วนกลาง ซึ่งได้รับแต่งตั้งออกไปประจำตามเขตการปกครองต่าง ๆ ในส่วนภูมิภาคเพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชาของราชการส่วนกลางโดยมีการติดต่อกันอย่างใกล้ชิดเพราะถือเป็นเพียงการแบ่งอำนาจการปกครองออกมาจากการบริหารส่วนกลางการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นการบริหารราชการตามหลักการแบ่งอำนาจโดยส่วนกลางแบ่งอำนาจในการบริหารราชการให้แก่ภูมิภาค อันได้แก่จังหวัด มีอำนาจในการดำเนินกิจการในท้องที่แทนการบริหารราชการส่วนกลาง ลักษณะการแบ่งอำนาจให้แก่การบริหารราชการส่วนภูมิภาค หมายถึง การมอบอำนาจในการตัดสินใจ วินิจฉัย สั่งการให้แก่เจ้าหน้าที่ที่ไปประจำปฏิบัติงานในภูมิภาค เจ้าหน้าที่ในว่าในภูมิภาคให้อำนาจบังคับบัญชาของส่วนกลางโดยเฉพาะในเรื่องการแต่งตั้งถอดถอนและงบประมาณซึ่งเป็นผลให้ส่วนภูมิภาคอยู่ใการควบคุมตรวจสอบจากส่วนกลางและส่วนกลางอาจเรียกอำนาจกลับคืนเมื่อใดก็ได้ดังนั้นในทางวิชาการเห็นว่าการปกครองราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาคจึงเป็นการปกครองแบบรวมอำนาจปกครอง

2.2.2 การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค

การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคของไทยเป็นไปตามหลักการแบ่งอำนาจปกครอง(décomcentration) กล่าวคือ เป็นการที่ราชการบริหารส่วนกลางมอบอำนาจวินิจฉัยสั่งการให้แก่ตัวแทนของส่วนราชการที่ถูกส่งไปทำงานยังส่วนภูมิภาคในปัจจุบัน การจัดระเบียบราชการส่วนภูมิภาคของไทยเป็นไปตามผลของกฎหมาย 2 ฉบับ โดยพระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กำหนดให้จัดระเบียบราชการส่วนภูมิภาค 2 ระดับ คือ จังหวัดและอำเภอ ส่วนพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 กำหนดให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคอีก 3 ระดับ คือ กิ่งอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน

2.3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

2.3.1 ความหมาย

กิจกรรมบางอย่างซึ่งรัฐบาลได้มอบหมายให้ท้องถิ่นจัดทำกันเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ โดยเฉพาะโดยมีเจ้าหน้าที่ซึ่งราษฎรในท้องถิ่นเลือกตั้งขึ้นมาเป็นผู้ดำเนินงานโดยตรงและมีอิสระในการบริหารงานอาจกล่าวได้ว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการบริหารราชการตามหลักการกระจายอำนาจ กล่าวคือ เป็นการมอบอำนาจให้ประชาชนปกครองกันเอง เพื่อให้ประชาชนเกิดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ และรู้จักการร่วมมือกันเพื่อแก้ไขปัญหาต่าง ๆ เป็นการแบ่งเบาภาระของส่วนกลาง และอาจยังประโยชน์สุขให้แก่ประชาชนในท้องที่ได้มากกว่า เพราะประชาชนในท้องถิ่นย่อมรู้ปัญหาและความต้องการได้ดีกว่าผู้อื่น

2.3.2 การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ได้วางหลังเกณฑ์สำหรับใช้ในการปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมีสาระสำคัญเป็นการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองได้และมีอิสระในการดำเนินงาน ให้ท้องถิ่นเพื่อพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น

หลักสำคัญในการปกครองส่วนท้องถิ่นคือความเป็นอิสระ รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยการให้อิสระดังกล่าวจะต้องไม่กระทบกับ “รูปแบบของประเทศ” ความเป็นอิสระของการปกครองส่วนท้องถิ่นมีได้ในกรณีต่างๆ ดังต่อไปนี้ คือ

(ก) ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นของตน ได้แก่ การที่รัฐมอบอำนาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นที่จะมีอิสระในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเพื่อจัดทำบริการสาธารณที่ดีและเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น

(ข) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเครื่องชี้วัดถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมีอำนาจบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหมายถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจปกครองและบังคับบัญชาพนักงานของตน กล่าวคือ มีอำนาจกำหนดตำแหน่ง สรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงาน ตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงานรวมทั้งให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงาน(1) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลดังกล่าวมาแล้ว หากเป็นไปได้ดีและมีประสิทธิภาพก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติภารกิจได้อย่างประสบผลสำเร็จ

(ค) ความเป็นอิสระด้านการเงินและการคลัง เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีเงินมาเพื่อใช้จ่ายและดำเนินการ ซึ่งหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการจัดหาเงินมาใช้จ่าย ก็จะต้องรอรับการจัดสรรเงินจากส่วนกลางซึ่งจะส่งผลทำให้ความเป็นอิสระด้านการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อาจเกิดขึ้นได้ เพราะเมื่อส่วนกลางได้จัดสรรเงินมาให้ก็จะต้องเข้าไปควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินซึ่งก็จะเกิดผลกระทบต่อการดำเนินกิจกรรมต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับหนึ่ง ดังนั้น ความเป็นอิสระทางด้านการเงินและการคลังจึงได้แก่การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง โดยมีอำนาจในการใช้จ่ายเงินเหล่านั้นได้อย่างอิสระพอสมควร ซึ่งจะส่งผลทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินกิจการต่างๆ ได้ด้วยตนเอง

2.3.3 การมีส่วนร่วมของประชาชน

นอกจากการมีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว ประชาชนยังมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้อีก ๓ กรณีด้วยกันคือ

(ก) การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๘๕ คือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดเห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้มีสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งโดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ต้องมีกฎหมายกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับจำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ การตรวจสอบรายชื่อ และการลงคะแนนเสียงในการถอดถอนบุคลากรดังกล่าว

(ข) การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๘๖ คือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ ส่วนจำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ รวมทั้งการตรวจสอบรายชื่อนั้นจะต้องมีกฎหมายกำหนดรายละเอียดดังกล่าว

(ค) การมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นหลักการใหม่ที่เพิ่งมีการบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๘๗ แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคือ มีการกำหนดให้

(ค.1) ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมดังกล่าวได้ด้วย

(ค.2) ในกรณีที่การกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องแจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ประชาชนทราบก่อนกระทำการเป็นเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควรหรือได้รับการร้องขอจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อนการกระทำนั้น หรืออาจจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจก็ได้ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

(ค.3) ในการจัดทำงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่นจะมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายมิได้

ศึกษาเพิ่มเติมได้ที่ :

1. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึงปัจจุบัน (ฉบับที่8) พ.ศ. 2553 ที่มา http://regu.tu.ac.th/quesdata/Data/A81.pdf

2. การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางที่มา http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1234

3. การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่มา http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1239

4. การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ที่มา http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1240

การแปรรูปกิจการภาครัฐ

3. การแปรรูปกิจการภาครัฐ

3.1 ความหมาย

รัฐปรับปรุงกิจการรัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยลดบทบาทรัฐและเพิ่มบทบาท เอกชนทั้งการลงทุน บริหารงาน จูงใจ ให้โอกาสและสร้างความเป็นธรรมในการลงทุนกิจการต่างๆ ที่ต้องแปรรูป เพราะจำเป็นต้องระดมทุนของเอกชนทั้งภายในและภายนอกประเทศ เนื่องจากปัจจุบันรัฐบาลต้องรับภาระในการลงทุน และบริหารกิจการมากเกินไป กิจการที่รัฐดำเนินการเป็นรัฐวิสาหกิจอาจไม่เหมาะสมกับสภาวการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว กอปรกับปัจจุบันเอกชน มีความสามารถในการดำเนินการโครงขนาดใหญ่ได้ดี และมีความคล่องตัวสูงกว่า ภาครัฐบาล สามารถตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคได้ และประเด็นที่สำคัญ คือ พันธกรณีหรือคำแนะนำ ให้จัดระบบโครงสร้างเศรษฐกิจใหม่ จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ

3.2 ประเภทการแปรรูป

การแปรรูปกระทำได้หลายรูปแบบ แต่ละรูปแบบมีผลกระทบทางเศรษฐกิจ การเมือง และการปกครอง แตกต่างกัน ที่นิยมใช้มี 7 รูปแบบคือ

3.2.1 เปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาดำเนินการในกิจการแข่งขันกับรัฐบาล โดยการผ่อนคลายกฎระเบียบ เช่น พิจารณา แก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่ห้ามเอกชนดำเนินกิจการ (ตัวอย่างเช่นโทรศัพท์ และการสื่อสาร เป็นต้น)

3.3.2 รัฐร่วมทุนกับเอกชนดำเนินกิจการ โดยการจัดตั้งบริษัทขึ้นใหม่ มีกำหนด เวลาที่แน่นอน

3.3.3 ทำสัญญาว่าจ้างเอกชนมาดำเนินงาน โดยการโอนภาระหน้าที่ และความรับผิดชอบในการดำเนินกิจกรรมอย่างใดอย่างหนึ่ง ของรัฐวิสาหกิจให้กับเอกชน ภายใต้เงื่อนไขสัญญา ซึ่งรูปแบบของสัญญาแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ

ก.สัญญาว่าจ้างเฉพาะกิจกรรม คือ สัญญาตกลงให้ภาคเอกชนเข้ามาดำเนินงานเฉพาะกิจกรรม เช่น การทำ ความสะอาด บำรุงรักษาและรักษาความปลอดภัย เป็นต้น

ข.สัญญาว่าจ้างบริหาร โดยให้เอกชนรับผิดชอบบริหารและดำเนินงานของรัฐ หรือองค์ประกอบสำคัญของ ธุรกิจนั้นๆ โดยที่กรรมสิทธิ์ยังคงเป็นของรัฐอยู่

3.3.4 ให้สัมปทานในลักษณะ Build - Operate - Transfer (B.O.T.) หมายถึงการทำสัญญาให้บริษัทเอกชนเข้ามา รับผิดชอบ ระดมทุน ออกแบบ ก่อสร้าง และดำเนินโครงการในช่วงระยะเวลาหนึ่ง เมื่อหมดระยะสัมปทานกรรมสิทธิ์ ในทรัพย์สินและความรับผิดชอบในโครงการนั้นโอนให้แก่รัฐ

3.3.5 ให้สัมปทานในลักษณะ Build - Transfer - Operate (B.T.O.) หมายถึงการทำสัญญาให้บริษัทเอกชนมา รับผิดชอบ ระดมทุน ออกแบบ ก่อสร้าง แล้วโอนให้แก่รัฐ โดยมีสิทธิดำเนินงานตลอดอายุสัมปทาน

3.3.6 กระจายหุ้นให้กับเอกชน หมายถึง การโอนความเป็นเจ้าของจากรัฐ ไปให้เอกชน ซึ่งสามารถทำได้โดย

ก.ขายหุ้นให้สาธารณชน รวมถึงการขายโดยตรงให้กับเจ้าพนักงานขององค์กร

ข.ขายหุ้นหรือสินทรัพย์ของกิจการหนึ่ง ให้กับสถาบันการเงินของเอกชน

3.3.7 ยุบเลิกกิจการ หรือการหยุดดำเนินการอย่างถาวร เนื่องจากกิจการไม่สามารถ ดำเนินต่อไปได้

ศึกษาเพิ่มเติมได้ที่ :

1. การแปรรูปองค์กรรัฐ ที่มาhttp://www.thaiengineering.com/component/content/article/268.html

นโยบายสาธารณะ

1.1 ความหมาย

กิจกรรมของรัฐบาลที่ดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ สังคมส่วนใหญ่จะได้รับผลกระทบจากนโยบายสาธารณะ หรือบางนโยบายมีผลกระทบต่อคนเกือบทุกคน เช่น นโยบายเกี่ยวกับภาษี การป้องกันประเทศ เป็นต้น โดยนโยบายสาธารณะมีลักษณะเป็นกระบวนการ กล่าวคือ เป็นเหตุการณ์ต่อเนื่อง ยากที่จะชี้ชัดจุดเริ่มต้น และจุดสิ้นสุดของนโยบายก็ไม่แน่นอน

1.2 ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะนั้น รัฐบาลได้กำหนดขึ้นเพื่อใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งนโยบายสาธารณะมีความสำคัญ ดังนี้

1.2.1 รัฐบาล เมื่อพิจารณาความสำคัญต่อผู้กำหนดนโยบาย ประการแรกส่วนใหญ่ผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อการกำหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ รัฐบาล หากรัฐบาลกำหนดนโยบายที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน ทั้งในด้านค่าความนิยมของสังคมและการดำรงชีวิตอย่างมีคุณภาพของประชาชน จะทำให้รัฐบาลได้รับความศรัทธาเชื่อถือจากประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ารัฐบาลสามารถผลักดันให้นโยบายนำไปสู่การปฏิบัติได้ จะยิ่งทำให้รัฐบาลได้รับการยอมรับและความนิยมจากประชาชน แต่ถ้ารัฐบาลกำหนดนโยบายที่ไม่สอดคล้องกับค่านิยม หรือความต้องการของประชาชน ประชาชนอาจรวมตัวกันคัดค้านเพื่อกดดันให้รัฐบาลเปลี่ยนนโยบาย หรืออาจมีผลรุนแรงถึงขั้นทำให้รัฐบาลต้องลาออก หรือยุบสภา ดังนั้นนโยบายสาธารณะมีความสำคัญต่อเสถียรภาพทางการเมืองของรัฐบาล

1.2.2 ข้าราชการ นโยบายสาธารณะซึ่งถูกกำหนดโดยรัฐบาล และรัฐบาลผลักดันให้มีการนำนโยบายไปปฏิบัติโดยข้าราชการจึงมีความสำคัญต่อข้าราชการในฐานะผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ หรือเป็นแนวทางในการปฏิบัติงาน

1.2.3 ประชาชน การปกครองในระบอบประชาธิปไตย นโยบายสาธารณะถูกกำหนดโดยรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลเป็นตัวแทนของประชาชน เมื่อกำหนดนโยบายแล้ว ข้าราชการจะนำนโยบายไปปฏิบัติ ผู้ที่รับผลจากปฏิบัติตามนโยบายก็คือประชาชน ดังนั้นนโยบายมีความสำคัญในฐานะที่เป็นแนวทางในการตัดสินใจเลือกรัฐบาล และมีความสำคัญต่อการแก้ไขปัญหา และพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ประชาชนมีสิทธิเลือกนโยบายด้วยตนเองผ่านพรรคการเมือง หรือผู้สมัครรับเลือกตั้ง และประชาชนก็ได้รับผลกระทบจากนโยบายนั้น แต่การปกครองในระบอบเผด็จการประชาชนจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายอย่างเดียว สรุปก็คือ ไม่ว่าจะเป็นการปกครองในรูปแบบใดการดำรงชีวิตของประชาชนจะถูกกำกับโดยนโยบาย

1.2.4 ผู้ศึกษานโยบายสาธารณะ ปัจจุบันมีการเปิดสอนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในหลายมหาวิทยาลัยทั้งระดับปริญญาตรี ปริญญาโท และปริญญาเอก ดังนั้นนโยบายสาธารณะจึงมีความสำคัญต่อผู้ศึกษา เพื่อทำการวิเคราะห์ เสนอแนะและเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะนโยบายสาธารณะ มีความสำคัญต่อประเทศชาติและสังคมโดยส่วนรวม เนื่องจากเป็นตัวกำหนดผลประโยชน์ของประเทศ และกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ

1.3 ประเภทของนโยบายสาธารณะ

นักวิชาการได้แบ่งประเภทของนโยบายสาธารณะไว้อย่างหลากหลาย แต่เมื่อนำมาจัดหมวดหมู่แล้วสามารถแบ่งออกโดยใช้เกณฑ์ 4 ลักษณะ ได้แก่

1.3.1 แบ่งประเภทตามลักษณะเนื้อหา และวัตถุประสงค์ของนโยบาย

(ก.)นโยบายเกี่ยวกับการจัดระเบียบกฎเกณฑ์ เป็นนโยบายที่มีเนื้อหาและวัตถุประสงค์เพื่อต้องการจัดระเบียบของสังคมให้อยู่ในสภาพที่เรียบร้อย ประชาชนมีการดำรงชีวิตอย่างปกติสุข ซึ่งนโยบายสาธารณะประเภทนี้จะเป็นกฎ ข้อบังคับ คำสั่งต่าง ๆ เพื่อให้ประชาชนกระทำหรืองดเว้นการกระทำตามที่กำหนดไว้ หากฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติจะได้รับโทษตามที่ได้กำหนดไว้ เช่น นโยบายการรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน พระราชบัญญัติการศึกษาภาคบังคับ พ.ศ.2545

(ข.) นโยบายเกี่ยวกับการกระจายทรัพยากร เป็นนโยบายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดรายละเอียดเกี่ยวกับการกระจายทรัพยากรต่าง ๆ ของรัฐ ทั้งทรัพยากรด้านเศรษฐกิจ (สินค้า บริการ) ทรัพยากรการเมือง (เกียรติยศ ชื่อเสียง) ทรัพยากรทางสังคม (ค่านิยม สถานะทางสังคม) โดยรัฐต้องกระจายให้แก่สมาชิกในสังคมอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม เช่น นโยบายการประกันสังคม นโยบายการรักษาพยาบาล นโยบายเรียนฟรี 15 ปี

(ค.) นโยบายเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรเสียใหม่ เป็นนโยบายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะดำเนินการจัดสรรปันส่วนทรัพยากรต่าง ๆ ใหม่อีกครั้งหนึ่ง เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทางสังคม และความสงบสุขของสังคม ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวจะดำเนินการเป็นระยะตามสภาวการณ์ทางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น นโยบายภาษีอากร นโยบายการปฏิรูปที่ดิน

1.3.2 แบ่งประเภทตามลักษณะขอบข่ายผลกระทบของนโยบาย นักวิชาการที่แบ่งตามลักษณะนี้ เช่น

เดวิด อีสตัน (Davis Eston.1953 :129) ได้แบ่งประเภทของนโยบายสาธารณะโดยการพิจารณาว่านโยบายแต่ละประเภทที่ได้กำหนดขึ้นมานั้นได้ส่งผลบังคับใช้ไปยังหมู่ประชาชนมากน้อยเพียงไร ซึ่งสามารถจำแนกได้ 2 ประเภท คือ

(ก.)นโยบายที่กำหนดออกมาเพื่อใช้บังคับต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลโดยเฉพาะ เช่น นโยบายเพิ่มภาษีที่ดิน นโยบายบัตรเครดิตเกษตรกร นโยบายรถยนต์คันแรก

(ข.)นโยบายที่มีผลกระทบหรือใช้บังคับกับสมาชิกของสังคมทั้งหมด เช่น นโยบายรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน นโยบายรถไฟฟรี เป็นต้น

1.3.3 แบ่งประเภทตามลักษณะกระบวนการของนโยบายสาธารณะ นักวิชาการที่แบ่งตามลักษณะนี้ เช่น

(ก.)ขั้นนโยบายสาธารณะ (Public policy) ซึ่งเป็นขั้นตอนของการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐบาลที่ตั้งเป้าหมายหรือตั้งใจไว้ว่าต้องการกระทำเช่นนั้นเพื่อให้ได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะ หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งคือ ขั้นตอนเริ่มต้นเพื่อให้ได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะ โดยปกตินโยบายสาธารณะดังกล่าวจะเป็นนโยบายสาธารณะที่สมบูรณ์ได้นั้นต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา กล่าวคือ เสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา หรือมีการประกาศให้สาธารณชนได้รับทราบเสียก่อน

(ข.) ขั้นผลผลิตของนโยบาย (Policy outputs) เป็นขั้นตอนที่แสดงให้เห็นถึงผลของนโยบายที่รัฐบาลได้ดำเนินการ กล่าวคือ เมื่อมีการประกาศใช้นโยบายสาธารณะ และมีการดำเนินการตามนโยบายตามกลไกของรัฐบาล ทำให้รัฐบาลคาดหวังผลการดำเนินการของนโยบายตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายของนโยบาย เช่น นโยบายรักษาฟรีอย่างมีคุณภาพ ของรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ รัฐบาลย่อมคาดหวังให้ประชาชนเข้าถึงการบริการด้านสาธารณสุขอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ เป็นต้น

(ค.) ขั้นผลกระทบของนโยบาย (Policy impacts) เป็นขั้นตอนที่แสดงให้เห็นถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการนำนโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งผลกระทบที่เกิดขึ้นมีทั้งผลกระทบในเชิงบวก หรือผลกระทบในเชิงลบ รวมทั้งอาจจะเป็นผลกระทบที่ผู้กำหนดนโยบายคาดการณ์ไว้หรือไม่ก็ได้

1.3.4 แบ่งประเภทตามลักษณะกิจกรรม หรือภารกิจสำคัญของรัฐบาล

นักวิชาการที่แบ่งตามลักษณะนี้คือ โธมัส อาร์ ดาย (Thomas R. Dye. 1972) โดยแบ่งตามภารกิจของสหรัฐอเมริกาไว้ 12 ประเภท ได้แก่

 นโยบายป้องกันประเทศ

 นโยบายต่างประเทศ

 นโยบายการศึกษา

 นโยบายสวัสดิการ

 นโยบายการรักษาความสงบภายใน

 นโยบายทางหลวง

 นโยบายภาษีอากร

 นโยบายเคหะสงเคราะห์

 นโยบายประกันสังคม

 นโยบายสาธารณะสุข

 นโยบายพัฒนาชุมชน/ตัวเมือง

 นโยบายทางเศรษฐกิจ

1.4 ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางหรือเป็นกรอบความคิดในการพัฒนาประเทศ ถ้าประเทศขาดนโยบายการบริหารประเทศแล้วนั้นจะส่งผลต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว ดังจะเห็นได้ว่ารัฐบาลที่ปกครองประเทศจะกำหนดรูปแบบนโยบายในการที9จะทำให้ประเทศได้รับการพัฒนาให้มากยิ่งขึ้น จุดมุ่งหมายของการกำหนดนโยบายจะถูกกำหนดขึ้น เพื่อเป็นการให้คนในประเทศได้รับประโยชน์สูงสุด รวมทั้งได้รับแนวความคิดและแนวทางปฏิบัติเพื่อการพัฒนาประเทศต่อไปในอนาคต นอกจากนี้ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะสามารถแยกออกเป็น ดังนี้

1.4.1 การศึกษานโยบายสาธารณะสามารถทำให้ทราบถึงแนวทางการพัฒนาประเทศต่อไปในอนาคตว่าเมื่อรัฐดำเนินการนโยบายสาธารณะไปแล้วนั้น จะเกิดผลประโยชน์แก่ใคร หน่วยงานใดจะเป็นกำลังสำคัญของการดำเนินนโยบาย ทรัพยากรที่ใช้ในการดำเนินนโยบายมีอะไรบ้างและใครหรือกลุ่มใดจะมีผลกระทบต่อการดำเนินนโยบาย นอกจากนี้ยังควรศึกษาถึงสาเหตุของการกำหนดนโยบายว่ามีสาเหตุมาจากอะไรและมีรูปแบบกระบวนการบริหารนโยบายอย่างไร เพื่อที่ว่าจะสามารถพยากรณ์ได้ว่านโยบายนั้น จะสามารถประสบความสำเร็จดังที่ได้มุ่งหวังหรือไม่

1.4.2 การศึกษานโยบายสาธารณะทำให้ทราบถึงประสิทธิภาพของรัฐบาลในการบริหารประเทศ เป็นการวิเคราะห์ถึงนโยบายสาธารณะว่ามีประสิทธิภาพเพียงใดที่จะสามารถนำพาประเทศให้ไปสู่ความเจริญได้อย่างมีประสิทธิภาพ การกำหนดนโยบายสาธารณะที่ดีจะต้องอาศัยความร่วมมือในการดำเนินนโยบายให้เกิดผลสัมฤทธิ์ได้จริงตามที่กำหนด ดังนั้นจึงเป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องมีประสิทธิภาพในการประสานความร่วมมือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อการดำเนินนโยบายเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนด นอกจากนี้ยังสามารถศึกษาศักยภาพของนโยบายนั้น ๆ ว่าจะสามารถนำพาประเทศให้มีความทัดเทียมกับประเทศอื่น ๆ ได้หรือไม่ ในเรื่องการค้า-การลงทุน การสร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและสร้างความเชื่อมั่นต่อนานาประเทศได้

1.4.3 การศึกษาถึงแนวทางการเป็นไปได้ของนโยบายสาธารณะ การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะจะต้องทำการวิเคราะห์อย่างเป็นเหตุเป็นผล ข้อดี – ข้อเสียของนโยบาย โดยอาศัยศาสตร์ต่าง ๆ มาศึกษาช่วยในการวิเคราะห์ เช่น ตรรกศาสตร์ วิทยาศาสตร์ สังคมศาสตร์ หรือรัฐศาสตร์ เป็นต้น แนวการศึกษาวิธีการนี้จะช่วยให้ผู้ศึกษาทำความเข้าใจมากขึ้นในรายละเอียดของนโยบายนั้น ๆ อีกทั้งยังเป็นการลดการวิพากษ์การวิจารณ์อย่างไร้กฎเกณฑ์และสามารถเพิ่มความเชื่อถือต่อตัวนโยบายได้

1.5 กระบวนการจัดทำนโยบายสาธารณะ

กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ หรืออาจเรียกว่าขั้นตอนในการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นเกี่ยวข้องกับกิจกรรมต่าง ๆ ที่สำคัญหลายประการ ที่จะนำไปสู่การตัดสินใจกำหนดเป็นนโยบาย ในที่นี้จะขอสรุปกิจกรรมที่สำคัญ ๆ ในขั้นตอนนี้ 3 ประการใหญ่ ๆ คือ การก่อตัวของนโยบาย การเตรียมเสนอร่างนโยบาย การอนุมัติและการประกาศนโยบาย ซึ่งรายละเอียดจะได้กล่าวต่อไป

1.5.1 การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ

“การก่อตัวของนโยบาย” อาจเรียกว่า “การก่อรูปนโยบาย” หรือ “การก่อตัวของปัญหา” ภาษาอังกฤษใช้คำว่า “Policy Formation” หมายถึง การสร้างประเด็นปัญหาในเชิงนโยบายสาธารณะหรือการทำให้ปัญหาสาธารณะถูกบรรจุเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบาย (Agenda Setting) (ทศพร ศิริสัมพันธ์. 2539 : 124) หรือการก่อตัวของนโยบายหมายถึง การนำประเด็นปัญหาสาธารณะบางประการที่ได้รับการยอมรับเข้าสู่ความสนใจของผู้กำหนดนโยบายเพื่อนำไปสู่การพิจารณาตัดสินใจในลำดับต่อไป (ธโสธร ตู้ทองคำ. 2546 : 23) ซึ่งขั้นตอนดังกล่าวจัดเป็นขั้นตอนแรกของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ ซึ่งเริ่มด้วยการระบุสภาพปัญหาสาธารณะ (Public Problem) ให้ชัดเจนเสียก่อนว่าปัญหานี้เป็นปัญหาของใคร ใครได้รับความเดือดร้อนบ้าง ถ้ารัฐบาลไม่เข้าไปแก้ไขจะเกิดผลกระทบอะไรตามมาถ้ารัฐบาลเข้าไปแก้ไขใครจะได้ประโยชน์และใครจะเสียประโยชน์ และใครควรจะเป็นผู้รับผิดชอบในการนำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จ การก่อตัวของนโยบายจึงมิใช่เพียงแต่ระบุปัญหาสาธารณะเท่านั้น แต่จะเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับการนำนโยบายไปปฏิบัติอีกด้วย ทั้งนี้เพราะว่าปัญหาสาธารณะจะได้รับการแก้ไขให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพียงใด ย่อมขึ้นอยู่กับความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นสำคัญในส่วนนี้จะได้นำเสนอเกี่ยวกับกิจกรรมย่อยที่สำคัญของขั้นตอนการก่อตัวของนโยบายตามลำดับดังนี้

• การระบุปัญหา ขั้นระบุปัญหาเป็นกิจกรรมแรกของการก่อตัวของนโยบาย ซึ่งโดยทั่วไปนโยบายสาธารณะมิได้เกิดขึ้นในสุญญากาศ แต่จะมีหรือเกิดขึ้นมาได้ก็ต่อเมื่อมีปัญหาหรือปัญหาสาธารณะก่อนเสมอ “ปัญหา”และ “ปัญหาสาธารณะ” นั้นมีลักษณะที่แตกต่างกัน “ปัญหา” (Problem) หมายถึง ความต้องการของมนุษย์ ความขาดแคลน หรือความไม่พึงพอใจที่กำหนดด้วยตนเองหรือกำหนดโดยบุคคลอื่นซึ่งต้องแสวงหาทางบรรเทา (Jones. 1981 : 17) ให้เบาบางลงไป หรือ “ปัญหา” คือ สภาพการณ์ที่ส่งผลก่อให้เกิดความต้องการหรือความไม่ พึงพอใจทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมแก่ปัจเจกบุคคล หรือกลุ่มบุคคลต่าง ๆ และบุคคลเหล่านั้นพยายามหาทางแก้ไขหรือบำบัดให้ปัญหานั้นเบาบางหรือหมดสิ้นไป (ทศพร ศิริสัมพันธ์. 2539 : 125) หรือปัญหาหมายถึงสภาพที่ต้องการให้เป็นไปในอนาคตที่มีทีท่าว่าจะไม่ตรงกับสภาพ ที่ต้องการให้เป็นหรือมีขึ้น (วีระพล สุวรรณนันต์. 2534 : 1) หากพิจารณาจากความหมายดังกล่าว “ปัญหา” จึงเปรียบได้กับ “ทุกข์” ตามหลักพุทธศาสนา อันเป็นความคับข้องใจ ความขาดแคลน ความไม่พอดี ซึ่งลักษณะของปัญหาที่พบจะมีทั้งปัญหาระดับปัจเจกบุคคล (Individual) หรือปัญหาส่วนบุคคล และปัญหาสาธารณะ (Public Problem) หรือปัญหาส่วนรวม สำหรับปัญหาตามความหมายในเชิงนโยบาย หมายถึง สภาพการณ์ที่ก่อให้เกิดความต้องการ (Need ) ความขาดแคลน (Deprivation) หรือความไม่พอใจ (Dissatisfaction)ซึ่งส่งผลให้มีการเสาะแสวงหาแนวทางแก้ไขโดยการแสวงหาแนวทางนี้ อาจจะทำโดยผู้ประสบปัญหาเอง หรืออาจมีการดำเนินการแทน โดยบุคคลหรือกลุ่มบุคคลอื่น ๆ ก็ได้ เช่น ปัญหาหนี้สินเกษตรกร ซึ่งเป็นปัญหาที่มักเกิดจากความขาดแคลน การถูกเอารัดเอาเปรียบจากกลุ่มนายทุน ปัญหาการบุกรุกป่าสงวนแห่งชาติที่เป็นผลมาจากความต้องการพื้นฐานเกี่ยวกับที่ดินทำกิน เป็นต้น “ปัญหาสาธารณะ” (Public Problem) หมายถึง สภาพการณ์ที่เกิดช่องว่างระหว่างความมุ่งหวังกับความเป็นจริงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำรงอยู่และการพัฒนาสังคม ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบไม่เพียงแต่บุคคลที่เกี่ยวข้องโดยตรงเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมถึงบุคคลอื่นในสังคมด้วยและต้องการ การแก้ไขบรรเทาปัญหาในลักษณะที่เป็นระบบ (ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์. 2539 : 155) เพราะปัญหาสาธารณะนั้นไม่มีความเป็นเอกเทศ โดยที่เมื่อเกิดปัญหาหนึ่งขึ้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบเชื่อมโยงไปยังปัญหาอื่น ๆ อีกมากมายจนกลายเป็นลูกโซ่ของปัญหา (Chain Problem) ปัญหาสาธารณะจึงมักเป็นปัญหาที่มีผลกระทบเชิงลบแก่ประชาชนจำนวนมาก และคนเหล่านั้นไม่พึงปรารถนา นอกจากนั้น แอนเดอร์สัน (Anderson. 2000 : 88) ยังกล่าวว่า ปัญหาสาธารณะเป็นสภาวการณ์ที่ทำให้เกิดความอดอยากยากจน ทำให้มนุษย์เกิดความต้องการ ทำให้เกิดความไม่พอใจ และทำให้มีการแสวงหาวิธีจะมาบรรเทาเงื่อนไขหรือสภาวะดังกล่าว ขณะเดียวกัน ดันน์ (Dunn. 1994 : 140-141) ได้กล่าวไว้ว่า ปัญหาสาธารณะเป็นปรากฏการณ์ที่มีผลกระทบซึ่งกันและกัน (Interdependence) ขาดความเป็นปรนัย (Subjective) มีภาพมายา (Artificiality) และมีความเป็นพลวัตร (Dynamics) มีความละเอียดอ่อน ซับซ้อน และมักผันแปรไปตามกาลเวลา ปัญหาสาธารณะตามความหมายในเชิงนโยบายก็ควรจะเป็นปัญหาของสังคมโดยส่วนรวม (Public Problems) ไม่ใช่ปัญหาส่วนบุคคล (Private Problems) คือ ต้องเป็นปัญหาที่มีผลกระทบกับคนจำนวนมากทั้งที่เกี่ยวข้องโดยตรงและอ้อม โดยบุคคลเหล่านี้จะต้องมีความเห็นร่วมกันว่ารัฐบาลควรเข้ามาแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นดังนั้นการพิจารณาว่าปัญหาสาธารณะคืออะไร จึงไม่ใช่เรื่องง่ายแต่เป็นเรื่องที่ต้องอาศัยความรู้ ความสามารถ ความชำนาญ ประสบการณ์ และความคิดสร้างสรรค์ ตลอดจนการวิเคราะห์อย่างถ่องแท้ ทั้งนี้เนื่องจากปัญหาสาธารณะหรือปัญหานโยบาย (Policy Problem) นั้น เป็นเรื่องที่สลับซับซ้อนและเข้าใจยาก บางครั้งมองผิวเผินอาจไม่เป็นปัญหา แต่ถ้าไปศึกษาและสำรวจข้อมูลแบบเจาะลึก อาจพบว่าเป็นปัญหาที่สำคัญที่รัฐบาลต้องเร่งแก้ไข ดังนั้นการระบุประเด็นปัญหาจึงต้องกระทำอย่างรอบคอบรัดกุม ต้องแยกให้ออกว่าอะไรเป็นปัญหาส่วนบุคคลอะไรเป็นปัญหาสาธารณะ ผู้ที่กำหนดปัญหาหรือระบุปัญหาจะต้องพิจารณาปัญหาสาธารณะ หรือปัญหานโยบายจากคุณลักษณะต่อไปนี้

ก. ต้องเป็นปัญหาสาธารณะ ที่มีผลกระทบต่อคนจำนวนมากมิใช่ปัญหาส่วนบุคคลหรือปัญหาของคนกลุ่มเล็ก ๆ เพียงไม่กี่คน

ข. ต้องเป็นสถานการณ์ที่คนส่วนใหญ่ไม่พึงประสงค์หรือไม่พึงพอใจหรือมีสภาพวิกฤต (Crisis) และเป็นปัญหาที่ประชาชนต้องการให้มีการแก้ไขโดยรัฐบาลหรือหลาย ๆ ฝ่ายร่วมมือกันอย่างจริงจังโดยเร็ว ยกตัวอย่าง เช่น ปัญหาภัยแล้ง ปัญหาความยากจน ปัญหาการว่างงาน ปัญหาอาชญากรรม ปัญหามลภาวะ ปัญหายาเสพติดให้โทษ ปัญหาโสเภณีเด็ก ปัญหาอุบัติเหตุจากการไม่สวมหมวกนิรภัยของผู้ขับขี่รถจักรยานยนต์ ปัญหาโรคทางเดินหายใจเฉียบพลันรุนแรงหรือโรคหวัดมรณะ (SARS) ปัญหาโรคไข้หวัดนก เป็นต้น

ค. ต้องเป็นปัญหาที่มีการยอมรับร่วมกันระหว่างบุคคล หรือกลุ่มบุคคล หรือกลุ่มบุคคลหลายฝ่าย โดยเฉพาะการยอมรับว่าเป็นปัญหาจริงจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ได้รับผลกระทบเชิงลบโดยตรงจากปัญหานั้น และปัญหาเหล่านั้นมีมากเพียงพอที่จะไปกระตุ้นให้ผู้ที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายได้ตระหนักถึงความสำคัญ และพยายามแสวงหาวิธีการแก้ไขให้เบาบางลงไปหรือหมดสิ้นไป เช่น ปัญหาโรคเอดส์ ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ ปัญหาเด็กและเยาวชนกระทำความผิด ปัญหาความการก่อการร้ายใน 3 จังหวัดภาคใต้ ปัญหาเด็กขาดสารอาหาร เป็นต้นสาเหตุของการหยิบยกปัญหาขึ้นเป็นปัญหาเชิงนโยบายตามแนวคิดของแอนเดอร์สัน และคณะ (Anderson & Others) จะพบว่า สำหรับความสำคัญของปัญหาสาธารณะหรือปัญหานโยบายนั้น อาจจำแนกได้หลายระดับ(สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. 2549 : 322) ดังนี้

ก. ความสำคัญระดับท้องถิ่น เป็นปัญหาสาธารณะที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งและมีผลกระทบไม่กว้างขวางมากนัก แต่ถ้ารัฐบาลปล่อยทิ้งไว้ ไม่แก้ไข ปัญหาก็อาจลุกลามขยายวงกว้างเป็นปัญหาระดับภูมิภาค หรือระดับชาติต่อไปได้ อาทิ ปัญหาราคาน้ำมันแพงทำให้ชาวประมงเดือดร้อน ปัญหาราคาลำไยของจังหวัดเชียงใหม่และลำพูนตกต่ำ ปัญหาการขาดสารไอโอดีนของเด็กวัยก่อนเรียนในบางอำเภอของจังหวัดในภาคเหนือ ปัญหาน้ำเสียบริเวณแม่น้ำแม่กลอง ปัญหาการขาดสาธารณูปโภคในบางจังหวัด เป็นต้น

ข. ความสำคัญระดับภูมิภาค เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในระดับภูมิภาค ซึ่งมีผลกระทบกว้างขวางกว่าปัญหาระดับท้องถิ่น อาทิ ปัญหาผู้ก่อการร้าย 3 จังหวัดภาคใต้ ปัญหามลภาวะชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก ปัญหาการย้ายถิ่นของคนภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นต้น ทั้งนี้โดยมีจุดมุ่งหมายที่จะแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในระดับภูมิภาคให้หมดสิ้นไป หรือพัฒนาภูมิภาคต่างๆ ให้มีความเจริญก้าวหน้าทัดเทียมกัน

ค. ความสำคัญระดับชาติ เป็นปัญหาที่มีผลกระทบต่อคนส่วนใหญ่ของประเทศทุกภูมิภาค หรือเกิดอย่างกว้างขวางทั่วทั้งประเทศ อาทิ ปัญหาความยากจน ปัญหาการว่างงาน ปัญหาการขาดโอกาสทางการศึกษา ปัญหายาเสพติดให้โทษ ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาโรคเอดส์ ปัญหาความมั่นคงของประเทศ เป็นต้นการจำแนกปัญหาสาธารณะออกตามระดับการบริหารและการปกครองของประเทศจะทำให้ผู้กำหนดนโยบาย พิจารณาปัญหาได้ชัดเจน และสามารถตัดสินใจเลือกทางเลือกที่มีความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญก่อนหลังให้บรรลุผลสำเร็จได้ง่ายปัญหาสาธารณะหรือปัญหานโยบายนับว่าเป็นปัญหาที่มีผลกระทบต่อคนจำนวนมาก และมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับปัญหาอื่น ๆ ตลอดเวลา นอกจากนี้ปัญหาเหล่านั้นอาจกลายเป็นปัญหาแปลกใหม่ ซับซ้อนยากแก่การแก้ไขโดยใช้วิธีการแบบเดิม ๆ ดังนั้นที่รัฐบาลหรือผู้มีหน้าที่กำหนดนโยบายจะต้องหาทางแก้ไขปัญหาโดยด่วน หากรัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหานั้นได้สำเร็จ โดยกำหนดนโยบายที่เหมาะสมสอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ก็จะทำให้รัฐบาลได้รับความศรัทธาและความเชื่อถือจากประชาชน และจะส่งผลให้รัฐบาลบริหารประเทศได้ยาวนาน และมีโอกาสได้รับการเลือกตั้งเข้ามาบริหารประเทศอีกครั้งหนึ่ง ในทางตรงข้ามถ้ารัฐบาลไม่ยอมรับฟังปัญหาสาธารณะเหล่านั้นหรือกำหนดนโยบายไม่เหมาะสม และไม่สามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ ประชาชนย่อมขาดความศรัทธาต่อรัฐบาล และอาจส่งผลให้รัฐบาลต้องพ้นจากอำนาจในการบริหารประเทศได้ในที่สุด หรืออาจไม่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามาบริหารประเทศอีก

• บุคคล หรือองค์การที่เข้ามาเกี่ยวข้องในการก่อรูปนโยบายสาธารณะ ในการก่อรูปนโยบายสาธารณะนั้น ผู้ที่เกี่ยวข้องในการร่วมเสนอปัญหาสาธารณะหรือริเริ่มในการก่อรูปนโยบายอาจเป็นประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากปัญหานั้น ๆ โดยตรง หรือฝ่ายการเมือง ภาครัฐ ภาคเอกชน หรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ดังจะได้กล่าวรายละเอียดต่อไปนี้

ก.องค์การราชการ ระบบบริหารราชการแผ่นดิน ประกอบด้วย กระทรวงทบวง กรม ต่าง ๆ ซึ่งองค์การเหล่านี้มีหน้าที่รับผิดชอบให้บริการประชาชนในด้านต่าง ๆ เช่น กระทรวงศึกษาธิการ มีหน้าที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานขึ้นไปถึงระดับอุดมศึกษา กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการส่งเสริมอาชีพด้านเกษตรกรรม กระทรวงคมนาคมมีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดการคมนาคมขนส่ง ทางบก ทางน้ำ ทางอากาศ กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดหางาน การพัฒนาฝีมือแรงงาน และการจัดสวัสดิการ แก่ประชาชนในสังคม เป็นต้น ข้าราชการของหน่วยงานเหล่านี้จะเป็นผู้รวบรวมข้อมูลและปัญหาต่าง ๆ เพื่อเสนอเป็นทางเลือกในการกำหนดเป็นนโยบายให้แก่ผู้บังคับบัญชา หรือผู้มีอำนาจในการตัดสินใจกำหนดนโยบายเป็นผู้สั่งการ หรือประกาศออกมาในรูปของกฎหมาย กฎกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆใช้บังคับให้ข้าราชการนำไปปฏิบัติ เพื่อแก้ไขปัญหาแก่ประชาชน โดยทั่วไปข้าราชการเหล่านี้แม้จะเป็นกลไกของรัฐ แต่บรรดาข้าราชการระดับสูงเหล่านี้มีอำนาจหรือมีอิทธิพลไม่น้อยที่จะทำให้เกิดความเกรงใจในฝ่ายการเมือง เพราะทำงานมานานมีประสบการณ์ ตลอดจนบางคน บางหน่วยงานมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับนักการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ มาก จึงมีบทบาทสำคัญในการก่อรูปนโยบายหรือกำหนดระเบียบวาระนโยบาย ยกตัวอย่างประเทศสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักรและประเทศไทยที่ข้าราชการต่าง ๆ ได้กลายเป็นแหล่งข่าวสารข้อมูลสำหรับการกำหนดนโยบาย กรณีที่นโยบายที่กำหนดขึ้นมานั้นมีเนื้อหาสาระสลับซับซ้อนซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีเวลาเพียงพอที่จะหาข้อมูล ผลก็คือหน่วยงานฝ่ายบริหารหรือข้าราชการระดับสูงจึงเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายสำคัญ ๆ ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าองค์การราชการเป็นองค์การที่มีความสำคัญมากในการก่อตัวของนโยบาย

ข.ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรี ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีจะมีบทบาทสำคัญในการริเริ่มหรือก่อรูปนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงใด กระทรวงหนึ่ง จะต้องเสนอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อน ถ้าคณะรัฐมนตรีอนุมัติก็สามารถประกาศเป็นมติคณะรัฐมนตรีและมีผลบังคับใช้ เพื่อให้หน่วยงานนำไปปฏิบัติได้ทันที กรณีต้องประกาศเป็นพระราชบัญญัติก็ต้องนำเสนอต่อรัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อน จึงจะประกาศเป็นกฎหมายได้ถ้าคณะรัฐมนตรีไม่เห็นชอบก็อาจให้เจ้ากระทรวงต้นสังกัดนำไปพิจารณาทบทวนใหม่หรืออาจตกไปเลยก็ได้นอกจากนั้นคณะรัฐมนตรีอาจเสนอความเห็นต่อผู้นำฝ่ายบริหาร หรือหัวหน้ารัฐบาลในกรณีที่เห็นว่าควรมีนโยบายใหม่ ๆ เพื่อให้การบริหารประเทศประสบความสำเร็จตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อประชาชน เช่น มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 5 ตุลาคม 2547 ได้เห็นชอบตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยเล็กทรอนิกส์และการปรับปรุงระบบการบริหารการเงินการคลังภาครัฐสู่ระบบอิเล็กทรอนิกส์ (GFMIS) โดยการจัดซื้อจัดจ้างใด ๆ ที่จะมีการลงนามในสัญญากันตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2548 เป็นต้นไป ให้ดำเนินงานตามระบบดังกล่าว โดยการจัดซื้อจัดจ้างทั่วไปที่มีมูลค่าไม่สูงนักให้ใช้วิธี e-Shopping ส่วนการจัดซื้อจัดจ้างที่มีมูลค่าการดำเนินงานสูง หรือการประมูลแข่งขันเรื่องราคา หรือผลประโยชน์อื่นที่เสนอให้รัฐ เช่นการประมูลรับเหมาแบบเบ็ดเสร็จ (Turnkey) หรือการเข้าร่วมงานกับรัฐให้ใช้วิธี e-auction ทั้งนี้ให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐทุกแห่งถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัดต่อไป

ค.ฝ่ายนิติบัญญัติ ถึงแม้ว่าฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีจะมีบทบาทสำคัญในการก่อตัวของนโยบายมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติก็ตาม แต่ในกรณีที่นโยบายของฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีต้องประกาศเป็นพระราชบัญญัติ ฝ่ายบริหารจะต้องส่งร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติ คือ รัฐสภา ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติเห็นชอบพระราชบัญญัตินั้นก็จะถูกนำไปประกาศใช้บังคับต่อไป ถ้าไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัตินั้นก็ตกไป นอกจากนั้นผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติก็สามารถริเริ่มก่อตัวของนโยบายได้เช่นกัน โดยเปิดโอกาสให้ผู้แทนของประชาชนในแต่ละเขตที่ได้สัมผัสกับปัญหาโดยตรงได้นำเสนอปัญหาเหล่านั้นต่อสภา เพื่อนำไปสู่การก่อตัวเป็นนโยบายได้เช่นเดียวกัน และในหลายประเทศฝ่ายนิติบัญญัติยังสามารถยื่นญัตติหรือยื่นกระทู้ถามรัฐบาลเกี่ยวกับปัญหาต่าง ๆ เพื่อเป็นการริเริ่มก่อตัวของนโยบายให้ฝ่ายบริหารรับไปดำเนินการต่อไป รวมทั้งการใช้อำนาจของคณะกรรมาธิการต่าง ๆ ของรัฐสภา เป็นช่องทางในการริเริ่มการก่อรูปนโยบายและผลักดันให้ฝ่ายบริหารกำหนดนโยบายแก้ไขปัญหาสาธารณะให้แก่ประชาชนได้เช่นกัน ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นองค์การที่มีส่วนสำคัญในการก่อตัวของนโยบายเช่นเดียวกัน

ง.กลุ่มผลประโยชน์ (Interest Groups) ในสังคมประชาธิปไตยจะประกอบไปด้วยกลุ่มหลากหลาย หรือกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง (Political Participation) หรือต่อสู้ทางการเมืองเพื่อ “ผู้ที่ไร้เสียงและไร้อำนาจ” ซึ่งเราจะพบในรูปของ กลุ่มต่างๆ สหภาพ สหพันธ์ และองค์การพัฒนาเอกชน (NGO.) อาทิ ชมรม สมาคม มูลนิธิ สมัชชา เป็นต้น ซึ่งปัจจุบัน NGO ที่จดทะเบียนในประเทศไทยมีประมาณ 18,000 องค์กร แต่ในจำนวนนี้มีไม่กี่องค์กรที่มีความมั่นคงในระยะยาว (ใจ อึ้งภากรณ์. 2546 : 96) กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้จะมีบทบาทสำคัญในการเรียกร้องหรือผลักดันให้รัฐบาลสนใจปัญหาสาธารณะ และริเริ่มในการก่อตัวของนโยบาย เพื่อให้รัฐบาลตัดสินใจกำหนดเป็นนโยบายแก้ไขปัญหาตามความต้องการของกลุ่มที่เดือดร้อนหรือกระตุ้นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเพื่อประโยชน์ของคนจน เช่น “สมัชชาคนจน” และ “สมัชชาเกษตรกรรายย่อยภาคอีสาน” (สกย.อ.) สมัชชาคนจนเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2538 โดยมีตัวแทนชุมชนท้องถิ่นต่าง ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาทั้งในประเทศและอีก 10 ประเทศในทวีปเอเชียที่ร่วมก่อตั้งครั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ในการรวมกันเป็นเครือข่ายเพื่อเป็นเวทีรวมพลังแห่งความร่วมมือ แลกเปลี่ยนประสบการณ์และประสานความช่วยเหลือซึ่งกันและกัน กลุ่มปัญหาที่สมัชชาคนจนเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไข ได้แก่ ปัญหาเรื่องเขื่อน ปัญหาเรื่องป่าไม้ ปัญหาเรื่องที่ดินทำกิน ปัญหาชุมชนแออัด ฯลฯ กลุ่มผลประโยชน์จะมีแนวคิดคล้ายคลึงกับ “ประชาสังคม” (Civil Society) ซึ่งหมายถึงการรวมกันของประชาชนที่เกิดจากการตระหนักถึงสิทธิ สรีภาพและและหน้าที่ที่มีต่อสังคม โดยรวมตัวกันเป็นกลุ่มหรือชุมชนและ ถักทอเป็นเครือข่ายหรือขบวนการประชาสังคมในการผลักดันประเด็นปัญหาสาธารณะเข้าสู่กระบวนการก่อตัวเป็นนโยบาย (ธโสธร ตู้ทองคำ. 2546 : 25) จึงอาจกล่าวได้ว่า กลุ่มผลประโยชน์และขบวนการประชาสังคมเหล่านี้เป็นองค์การที่มีความสำคัญยิ่งต่อการผลักดันให้มีการก่อตัวของนโยบาย เพื่อที่ผู้มีอำนาจตัดสินใจจะได้กำหนดเป็นนโยบายแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ให้บรรลุผลสำเร็จโดยเร็ว

จ.สื่อมวลชน เนื่องจากสื่อมวลชนเป็นสื่อกลางในการเชื่อมความรู้สึกนึกคิดของสังคม สื่อมวลชนจึงต้องเป็นภาคีที่สำคัญของกระบวนการกำหนดประเด็นปัญหานโยบาย เพราะสื่อมวลชนสามารถรวบรวมความคิดเห็นของประชาชนและข้อเสนอแนะของตนเอง เช่น หนังสือพิมพ์ฉบับต่างๆ อาจเปิดรับข้อเสนอปัญหาจากประชาชน หรือสถานีโทรทัศน์อาจมีรายการให้ประชาชนมาร่วมรายการแสดงความคิดเห็น การสะท้อนปัญหาและความต้องการของประชาชนต่อสื่อมวลชนนั้นจะเป็นช่องทางการนำประเด็นปัญหาเข้าสู่กระบวนการกลั่นกรอง เพื่อกำหนดเป็นนโยบายต่อไป

ฉ.ผู้แทนองค์กรอิสระ เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (สสม.) สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศ.) สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) เป็นต้น ผู้แทนองค์กรอิสระเหล่านี้สามารถรับฟังปัญหาจากประชาชน หรือเสนอข้อมูลปัญหาจากผลการประชุมของคณะกรรมการ แล้วรวบรวมเป็นประเด็นปัญหาเสนอต่อผู้มีอำนาจในการตัดสินนโยบาย ช.องค์กรสนับสนุนการวิจัยนโยบาย เช่น นักวิจัยหรือนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยต่าง ๆ สภาวิจัยแห่งชาติ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการส่งเสริมสุขภาพ (สสส.) เป็นต้น ซึ่งองค์กรเหล่านี้อาจมีโครงการวิจัยนโยบายที่ทำเสร็จแล้วหรือกำลังทำ เราก็อาจนำมาสังเคราะห์เป็นประเด็นปัญหานโยบายได้ ทั้งนี้ทำให้ประหยัดเวลาในการสำรวจข้อมูลใหม่ และลดความซ้ำซ้อนในการทำงาน หรือถ้าไม่มีผลงานวิจัยที่จะนำมาสังเคราะห์องค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ก็ควรศึกษาวิจัยเกี่ยวกับปัญหาเชิงนโยบาย โดยอาจศึกษาจากประเด็นนโยบายจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หรือศึกษาปัญหาจากพื้นที่จริง ก็จะทำให้ได้ประเด็นปัญหาที่แท้จริง และสามารถนำประเด็นปัญหาเหล่านี้เผยแพร่และผลักดันเข้าสู่กระบวนการตัดสินใจกำหนดนโยบายได้เช่นกัน ซ.ประชาชนเป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายสาธารณะมากที่สุด ดังนั้นจึงควรมีส่วนร่วมในการบอกปัญหาและความต้องการได้ดีที่สุด ประชาชนอาจเป็นประชาชนในพื้นที่หรือกลุ่มเฉพาะ เช่น คนยากจน คนพิการ คนเร่ร่อน คนไร้อาชีพ ฯลฯ สามารถเสนอปัญหาและความต้องการผ่านเวทีประชาชนหรือเวทีนโยบายสาธารณะ ซึ่งขณะนี้มีเครือข่ายและเวทีภาคประชาชนมากพอสมควรที่จะช่วยประสานงานให้ และนำปัญหาเหล่านั้นสู่กระบวนการตัดสินใจกำหนดนโยบายการระบุปัญหาสาธารณะนั้นถ้ามาจากความคิดเห็นของกลุ่มหลากหลายก็ย่อมจะเป็นผลดี เพราะจะทำให้ได้ข้อมูลหลายทาง ทั้งเชิงบวกและเชิงลบ เพื่อที่ผู้กำหนดนโยบายจะได้นำไปวิเคราะห์ข้อมูลต่อไป สำหรับประเทศไทยการกำหนดปัญหาสาธารณะนั้นมักจะกำหนดโดยองค์การราชการ ฝ่ายบริหาร หรือคณะรัฐมนตรี ฝ่ายนิติบัญญัติ และตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์บ้าง แต่ยังมีน้อย เพราะกลุ่มผลประโยชน์ในประเทศไทยรวมตัวกันไม่เหนียวแน่น องค์กรขาดเอกภาพ และขาดผู้นำกลุ่มที่เข้มแข็งและเข้าใจบทบาทหน้าที่ แต่ในประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยเกือบเต็มรูปแบบ กลุ่มผลประโยชน์จะมีอิทธิพลและมีบทบาทในการก่อตัวของนโยบายสูง ซึ่งสอดคล้องกับตัวแบบการกำหนดนโยบายที่เรียกว่าตัวแบบกลุ่ม (Group Model) เพราะเป็นกลุ่มที่มีอำนาจในการเลือกตั้งผู้บริหารประเทศ ดังนั้นรัฐบาลจึงให้ความสนใจต่อการตอบสนองการเรียกร้องของกลุ่มผลประโยชน์ค่อนข้างมาก

• การรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับปัญหา เมื่อระบุปัญหาได้แล้วว่า ปัญหาใดจัดว่าเป็นปัญหาสาธารณะ ผู้ที่ทำการศึกษาวิเคราะห์จะต้องรวบรวมข้อมูล (Data) เกี่ยวกับปัญหานั้น ๆ ในประเด็นต่อไปนี้ ช่วงเวลาที่เกิดปัญหาโดยพิจารณาว่าปัญหานั้นเกิดขึ้นบางฤดูกาลหรือตลอดทั้งปี สภาพของปัญหามีความรุนแรงเพียงใด ลักษณะของปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นอย่างไร ใครได้รับผลกระทบจากปัญหาบ้าง เคยมีองค์การใดเข้าไปแก้ไขปัญหาบ้าง ประชาชนส่วนใหญ่ยอมรับว่าเป็นปัญหาหรือไม่ ซึ่งการรวบรวมจากแหล่งข้อมูลปฐมภูมิ (Primary Data) เช่น การสำรวจข้อมูลด้วยตนเอง การสังเกต การสัมภาษณ์ การใช้แบบสอบถาม เป็นต้น และแหล่งข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary Data) เช่น รวบรวมข้อมูลจากเอกสาร บทความบทวิจัย สื่อโสตทัศนวัสดุ หรือข้อมูลที่หน่วยงานต่าง ๆ ได้รวบรวมเป็นฐานข้อมูลไว้ก่อนแล้ว สิ่งที่ควรตระหนักถึงในการรวบรวมข้อมูลปัญหาก็คือ การคำนึงถึงความแม่นตรง (Validity) และความเชื่อถือได้ (Reliability) ของข้อมูล ความทันสมัยของข้อมูลและความเพียงพอของข้อมูล เพราะการรวบรวมข้อมูลได้มาก หากเป็นข้อมูลที่ไม่ตรงประเด็น ข้อมูลล้าสมัยก็อาจทำให้การวิเคราะห์ข้อมูลผิดพลาดได้ ซึ่งจะส่งผลต่อการตัดสินใจกำหนดนโยบายที่ผิดพลาดได้เช่นเดียวกัน

• การวิเคราะห์ปัญหา ปัญหาสาธารณะต่าง ๆ มักไม่ได้เกิดขึ้นมาโดยเอกเทศ แต่มีลักษณะเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันซึ่งผู้ที่ศึกษาจะต้องทำการวิเคราะห์ปัญหา เพื่อหาสาเหตุของปัญหาและผลกระทบของปัญหา ตลอดจนการจัดลำดับความสำคัญของปัญหา (Priority) เพื่อเป็นแนวทางในการตัดสินใจเลือกปัญหาที่จะนำไปกำหนดเป็นนโยบายต่อไป การวิเคราะห์หาสาเหตุของปัญหามิได้มีลักษณะที่สืบเนื่องมาจากปัจจัยหนึ่งเพียงปัจจัยเดียว แต่ปัญหาสาธารณะแต่ละปัญหามักประกอบด้วยหลายสาเหตุและบางสาเหตุก็เกี่ยวพันโยงกันเป็น “ลูกโซ่ของปัญหา” (Chain Problem) ซึ่งบางสาเหตุก็อาจแก้ไขได้ในระยะสั้น บางสาเหตุก็ต้องแก้ไขในระยะยาวบางสาเหตุก็แก้ไขไม่ได้ไม่ว่าจะระยะเวลาสั้นหรือเวลายาวก็ตาม และบางสาเหตุอาจเกี่ยวข้องกับปัจจัยภายนอกที่เชื่อมโยงกันและกว้างไกล จนไม่อาจจะควบคุมได้ (ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์. 2539 : 158) เป็นต้น จึงอาจกล่าวได้ว่าการวิเคราะห์ปัญหานั้นมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการแสวงหาแนวทางแก้ไขปัญหา เพราะแนวทางแก้ไขปัญหาจะสัมฤทธิผลได้ก็ต่อเมื่อเป็นแนวทางที่กำหนดขึ้นมาโดยผ่านการวิเคราะห์อย่างถ่องแท้แล้ว เมื่อได้มีการวิเคราะห์สาเหตุของปัญหาสาธารณะแล้ว ขั้นตอนต่อไปก็จะต้องนำปัญหาสาธารณะเหล่านั้นมาจัดลำดับความสำคัญของปัญหาก่อนหลัง โดยมีการกำหนดเกณฑ์ในการพิจารณาปัญหาสาธารณะ ซึ่งเกณฑ์ในการพิจารณาปัญหาที่องค์การสหประชาชาติ เสนอไว้มีดังนี้

ก.พิจารณาจากขนาดของกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ ถ้าปัญหานั้นเกิดขึ้นแล้วมีผลกระทบต่อคนจำนวนมาก หลายหมู่บ้าน หลายตำบล หลายอำเภอ หรือหลายจังหวัด แสดงว่าปัญหานั้นเป็นปัญหาสาธารณะ เช่น ปัญหาภัยแล้ง จะเห็นว่ากลุ่มที่ได้รับผลกระทบนั้นก็คือ เกษตรกรในชนบท รวมทั้งประชาชนที่อยู่ในเขตเมืองด้วย

ข.พิจารณาจากขนาดความรุนแรงของปัญหา ถ้าปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นมีความรุนแรงมาก และถ้าปล่อยทิ้งไว้จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อประชาชนในชุมชนและสังคมตลอดจนสิ่งแวดล้อม ลักษณะนี้ถือว่าเป็นปัญหาสาธารณะ เช่น ปัญหายาเสพติดให้โทษ ปัจจุบันถือว่าเป็นปัญหาที่มีความรุนแรงต่อสังคมและประเทศชาติมาก ดังจะเห็นจากสถิติ การจับกุม ผู้ผลิต ผู้ค้า และผู้เสพยาเสพติดให้โทษมีจำนวนเพิ่มขึ้นทุกปีดังนั้นรัฐบาลปัจจุบันจึงได้ประกาศทำสงครามกับยาเสพติดให้โทษเมื่อเข้ามาบริหารประเทศ และกำหนดนโยบายปราบปรามยาเสพติดให้โทษแบบเข้มขึ้นมาบังคับใช้อย่างจริงจัง ตั้งแต่ต้นปี พุทธศักราช 2546 เป็นต้นมา

ค.พิจารณาความเร่งด่วนของปัญหา ถ้าปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นต้องแก้ไขอย่างเร่งด่วนรอเวลาไม่ได้จะทำให้เกิดผลเสียหายมาก ปัญหาเหล่านี้ถือว่าเป็นปัญหาสาธารณะที่ต้องพิจารณาอย่างเร่งด่วน เช่น ปัญหาน้ำท่วม ปัญหาภัยธรรมชาติจากคลื่นใต้น้ำสึนามิ (Zhunami) ปัญหาโรคทางเดินหายใจเฉียบพลันรุนแรงหรือโรคหวัดมรณะ (SARS) ปัญหาไข้หวัดนก เป็นต้น

ง.พิจารณาจากขนาดความเสียหายที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ปัญหาบางปัญหาเกิดขึ้นแล้วอาจไม่เห็นผลกระทบในปัจจุบัน แต่ถ้าปล่อยทิ้งไว้อาจเกิดผลเสียหายในอนาคตได้ เช่น ปัญหาเด็กวัยก่อนเรียนขาดสารอาหาร ปัญหามลภาวะ ปัญหาโรคเอดส์ เป็นต้น

จ.พิจารณาจากลักษณะของการยอมรับร่วมกันในสังคม ถ้าปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นคนส่วนใหญ่ในท้องถิ่น ภูมิภาค หรือสังคมยอมรับร่วมกันว่าเป็นปัญหาและความพยายามผลักดันให้มีการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อแก้ไขปัญหา แสดงว่าปัญหานั้นเป็นปัญหาสาธารณะอย่างแท้จริง มิใช่ปัญหาที่ผู้นำประเทศหรือพรรคการเมืองหรือนักการเมืองสนใจเท่านั้น เช่น ปัญหาการว่างงาน ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ ปัญหาราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำ ปัญหาอาชญากรรม เป็นต้น

• เครื่องมือและเทคนิคที่ใช้ในการวิเคราะห์ปัญหา ในการวิเคราะห์ปัญหาสาธารณะว่า ปัญหาใดมีความสำคัญมากหรือน้อยนั้น โดยปกติจะมีเครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์หลายประการ เช่น การระดมสมอง (Brainstorming) การใช้เทคนิคเดลฟาย (Delphi) การใช้ตารางในการวิเคราะห์ปัญหา การใช้แผนภูมิก้างปลา เป็นต้น โดยทั่วไปหน่วยงานราชการมักนิยมใช้การระดมสมอง และการใช้ตารางในการวิเคราะห์ปัญหาเพราะเป็นการระดมความคิดจากบุคคลที่เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ซึ่งจะทำให้การวิเคราะห์ปัญหาแม่นตรงและมีความเชื่อถือได้

• การจัดลำดับความสำคัญของปัญหา การจัดลำดับความสำคัญของปัญหา (Priority) นั้นนับว่าสำคัญมาก จะดำเนินการเมื่อนักวิเคราะห์นโยบายได้ใช้เครื่องมือในการวิเคราะห์ปัญหาอย่างถ่องแท้ แล้วก็จะให้น้ำหนักคะแนนความสัมพันธ์ของปัญหาแต่ละปัญหา ถ้าปัญหาใดมีค่าคะแนนสูงสุดก็จะจัดลำดับความสำคัญไว้อันดับแรกและเรียงลำดับคะแนนของปัญหาไปเรื่อย ๆ จนถึงลำดับสุดท้าย ปัญหาที่มีความสำคัญมากก็มักจะได้รับการพิจารณาแก้ไขก่อน โดยผู้มีอำนาจตัดสินใจจะให้ความสำคัญและเร่งให้เตรียมเสนอทางเลือกในการแก้ไขปัญหานั้น ๆ โดยเร็ว โดยการกำหนดเป็นนโยบาย ให้หน่วยงานต่าง ๆ นำไปปฏิบัติต่อไป

1.5.2 การเตรียมเสนอร่างนโยบายสาธารณะ

กิจกรรมที่สำคัญที่ต้องกระทำในขั้นตอนเตรียมเสนอร่างนโยบายสาธารณะประกอบด้วย

• การวางข้อกำหนดเกี่ยวกับจุดมุ่งหมายของนโยบาย กิจกรรมในขั้นตอนนี้ ผู้ที่มีหน้าที่เตรียมเสนอร่างนโยบายจะต้องกำหนดจุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบายให้ชัดเจน ครอบคลุม สามารถวัดได้ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพและสามารถนำไปปฏิบัติได้จริง ต่อไปนี้คือตัวอย่างนโยบายของรัฐบาลไทย (คำแถลงนโยบายรัฐบาลอภิสิทธิ์. 2552 : ออนไลน์) ภายใต้การนำของ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี โดยหยิบยกมาจากนโยบายด้านนโยบายการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ประเด็นการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ที่กำหนดวัตถุประสงค์ว่า

1) สนับสนุนการกระจายอำนาจทางการคลังสู่ท้องถิ่น เพื่อเพิ่มขีดความสามารถและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการพึ่งพาตนเองได้มากขึ้น โดยมีการปรับปรุงกฎหมายเพิ่มอำนาจให้ท้องถิ่นจัดเก็บรายได้จากภาษีอากรและค่าธรรมเนียมได้มากขึ้น เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถจัดบริการสาธารณะที่ได้มาตรฐานและตอบสนองความต้องการของประชาชน โดยคำนึงถึงความจำเป็นและเหมาะสมตามศักยภาพของท้องถิ่น

2) สนับสนุนการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ยึดหลักธรรมาภิบาลและปรับระบบการทำงานให้มีประสิทธิภาพ มุ่งตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน ความรับผิดชอบต่อชุมชน และมีความโปร่งใสมากขึ้น โดยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูล และมีส่วนร่วมในกระบวนการวางแผนและการทำงาน ตลอดจนการจัดบริการสาธารณะร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และร่วมติดตามตรวจสอบการดำเนินงานของท้องถิ่น

3) ปรับบทบาทและภารกิจการบริหารราชการระหว่างราชการส่วนกลางส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน ไม่ซ้ำซ้อน เพื่อสามารถดำเนินภารกิจที่สนับสนุนเชื่อมโยงกัน และประสานการใช้ทรัพยากรอย่างเหมาะสม ควบคู่ไปกับการเร่งรัดการดำเนินการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้มีการติดตามประเมินผลและรายงานผลอย่างต่อเนื่อง

4) บูรณาการความเชื่อมโยงของการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคสู่ท้องถิ่นโดยสนับสนุนการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการผ่านกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดที่สอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาล แผนยุทธศาสตร์ระดับชาติและระดับภาค ตลอดจนเชื่อมโยงกับแผนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนชุมชน โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในทุกขั้นตอนของการจัดทำแผน

5) สนับสนุนให้มีการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้สอดรับกับระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่ โดยสนับสนุนให้ท้องที่มีศักยภาพและความพร้อมจัดตั้งเป็นมหานคร

6) สร้างมาตรฐานด้านคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาล ให้แก่ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ พร้อมทั้งพัฒนาความโปร่งใสในการปฏิบัติงานของหน่วยงานภาครัฐ เพื่อให้เป็นที่เชื่อถือไว้วางใจของประชาชน ด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน รวมถึงการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ตลอดจนสนับสนุนการสร้างค่านิยมของสังคมให้ยึดมั่นในความซื่อสัตย์สุจริตและถูกต้องชอบธรรมและส่งเสริมเสรีภาพในการรวมกลุ่มของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

7) จัดระบบงานให้มีความยืดหยุ่น คล่องตัว รวดเร็วมีประสิทธิภาพ โปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ และส่งเสริมพัฒนาระบบบริหารผลงานและสมรรถนะของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกระดับอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มีประสิทธิภาพประสิทธิผลในการส่งมอบบริการสาธารณะ พร้อมทั้งการพัฒนาข้าราชการ โดยเฉพาะข้าราชการรุ่นใหม่ที่จะต้องเป็นกำลังสำคัญของภาคราชการในอนาคต

8) ปรับเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน และสิทธิประโยชน์ของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เหมาะสมกับความสามารถ และประสิทธิภาพของผู้ปฏิบัติงานในลักษณะที่อาจแตกต่างกันตามพื้นที่ ตามการแข่งขันของการจ้างงานในแต่ละสายอาชีพที่เหมาะสม และตามความจำเป็นเพื่อรักษาคนเก่ง คนดีไว้ในราชการ รวมทั้งการสร้างความสมดุลของคุณภาพชีวิตข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ดีขึ้น เพื่อให้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างมีศักดิ์ศรี มีขวัญกำลังใจที่จะปฏิบัติงานเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน

1.5.3 การเสนอทางเลือก “ทางเลือก” (Alternative)

(ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. 2541 :102) หมายถึง หนทางหรือวิธีการที่จะนำไปสู่ความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย ซึ่งทางเลือกของนโยบายแต่ละทางเลือกจะต้องมีเนื้อหา สาระและเหตุผลเป็นของตัวเอง หลักการและเหตุผลดังกล่าวนั้น สามารถประมวลได้จากสมมติฐานที่เชื่อถือได้ และมีข้อมูลสนับสนุนที่มั่นคง เพียงพอ สิ่งเหล่านี้ย่อมหามาได้จากเอกสารรายงานสำคัญ ๆ และผลงานวิจัยของนักวิชาการที่เกี่ยวข้อง ทางเลือกที่ดีควรมีอย่างน้อย 2 ทางเลือกขึ้นไป และจะต้องมีการวิเคราะห์แต่ละทางเลือกให้ชัดเจนถึงผลดี ผลเสีย หรือข้อเด่น ข้อด้อยของแต่ละทางเลือก เพื่อนำมาพิจารณาเลือกทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด หรือทางเลือกที่มีความเป็นไปได้ในการนำไปปฏิบัติ ซึ่งเรียกว่า “การกลั่นกรองทางเลือก” (Screening The Alternative) เพื่อตัดสินใจกำหนดเป็นนโยบายต่อไป ในการวิเคราะห์ทางเลือกนั้นมีเทคนิคและวิธีการทางด้านเศรษฐศาสตร์และวิทยาการจัดการหลายวิธีที่จะตรวจสอบความเป็นไปได้ของทางเลือก อาทิ การวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ (Cost – Benefit Analysis) การวิเคราะห์โดยใช้โปรแกรมเส้นตรง (Linear Programming) การประเมินความเป็นไปได้ (Feasibility Assessment Technique) เป็นต้น การเสนอทางเลือกใดทางเลือกหนึ่งเพื่อให้ผู้กำหนดนโยบายตัดสินใจเลือกเป็นนโยบายนั้นควรคำนึงถึงเกณฑ์ที่สำคัญคือ เกณฑ์ประสิทธิผล (Effectiveness) เกณฑ์ประสิทธิภาพ (Efficiency) เกณฑ์ความพอเพียง (Adequacy) เกณฑ์ความเป็นธรรม (Equity) เกณฑ์ความสามารถในการตอบสนอง (Responsiveness) และเกณฑ์ความเหมาะสม (Appropriateness) ทั้งนี้เพื่อการตัดสินใจเลือกนโยบายจะได้สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง

1.5.4 การจัดทำร่างนโยบาย

เมื่อผู้กำหนดนโยบายพิจารณาเลือกทางเลือกที่เห็นว่าเหมาะสมที่สุดได้แล้ว ก็จะนำทางเลือกนั้นมากำหนดเป็นนโยบาย โดยจะมอบหมายให้ผู้ที่เกี่ยวข้องจัดทำเป็นร่างนโยบายเสียก่อน ซึ่งการจัดทำร่างนโยบายควรประกอบด้วย หลักการและเหตุผล จุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์แนวทางและมาตรการ วิธีการดำเนินการ ผู้รับผิดชอบหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบที่จะดำเนินงานตามมาตรการที่กำหนด โดยต้องเขียนร่างนโยบายให้ชัดเจน มีความเป็นไปได้ในการนำไปปฏิบัติ และจัดทำเป็นเอกสารเพื่อเสนอผู้มีอำนาจตัดสินใจอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายต่อไป

1.5.5 การอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะ

ในขั้นตอนของการตัดสินใจอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะนั้นมีกิจกรรมย่อยที่จะต้องกระทำคือ การคัดเลือกข้อเสนอของนโยบาย การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมือง และการประกาศใช้นโยบายสาธารณะ ซึ่งแต่ละกิจกรรมมีรายละเอียดดังนี้

การคัดเลือกข้อเสนอนโยบาย กิจกรรมในขั้นตอนนี้ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะจะต้องทำการตัดสินใจเพื่อคัดเลือกทางเลือกนโยบาย (Policy Alternative) ที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งมีตัวแบบที่ช่วยในการตัดสินใจที่สำคัญ คือ ตัวแบบสมเหตุสมผล (Rational Model) ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model) หรืออาจใช้การผสมผสานของทั้งสองตัวแบบก็ได้ที่เรียกว่า ตัวแบบผสมผสาน (Mixed Scanning) คือ นำเอาข้อดีหรือจุดเด่นของตัวแบบทั้งสองมาผสมผสานกัน ผลของการดำเนินกิจกรรมในขั้นตอนนี้จะแสดงออกในลักษณะเป็นลักษณ์อักษร เช่น พระราชบัญญัติ พระราชกำหนดพระราชกฤษฎีกา มติคณะรัฐมนตรี กฎระเบียบ คำสั่ง เป็นต้น การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมือง ก่อนที่จะประกาศข้อเสนอนโยบายที่ได้รับคัดเลือกเป็นนโยบายสาธารณะ กิจกรรมสำคัญที่ต้องกระทำคือ การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมืองซึ่งหมายความว่าจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมาก (Majorities) ในรัฐสภาหรือการพยายามโน้มน้าว (Persuasion) ให้กลุ่มการเมืองอื่นเชื่อมั่นในความถูกต้องต่อข้อเสนอนโยบายของตน ไม่คัดค้านหรือต่อต้าน นอกจากนั้นยังต้องฟังเสียงสนับสนุนจากกลุ่มหลากหลาย เช่น ประชาชน องค์การพัฒนาเอกชน (N.G.O.) นักวิชาการ สื่อมวลชน ฯลฯ ซึ่งผู้ตัดสินนโยบายอาจใช้รูปแบบการสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมือง โดยการเจรจาต่อรอง (Bargaining) การเสนอให้รางวัล (Side Payment) หรืองบประมาณสนับสนุนเป็นพิเศษแก่กลุ่มผลประโยชน์เหล่านั้น เพื่อหาเสียงสนับสนุนต่อข้อเสนอนโยบายก่อนที่จะอนุมัติและประกาศเป็นนโยบาย อย่างไรก็ตามความสำเร็จของการโน้มน้าวการเจรจาต่อรอง หรือการเสนอให้รางวัลนั้นนอกจากจะขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริง ข้อมูลเชิงประจักษ์ และเหตุผลที่สมจริงต่าง ๆ แล้ว ยังขึ้นอยู่กับ “ศิลป์” (Art) และภาวะผู้นำ (Leadership) ของผู้ตัดสินนโยบาย รวมทั้งการมีสถานการณ์เอื้ออำนวยด้วย ดังนั้นการสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมืองนี้จึงนับว่าเป็นพื้นฐานที่สำคัญที่จะยืนยันความเห็นชอบของประชาชนในข้อเสนอนโยบายอย่างแท้จริง การประกาศใช้นโยบายสาธารณะ ขั้นตอนการประกาศใช้นโยบายเป็นผลโดยตรงจากการตัดสินใจเลือกนโยบาย ดังนั้นการประกาศใช้นโยบายจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงกลยุทธ์ที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จและคำนึงถึงความเป็นไปได้ทางการเมือง ซึ่งการประกาศใช้นโยบายของแต่ละประเทศอาจมีรายละเอียดแตกต่างกันไปบ้างตามรูปแบบการเมืองการปกครอง สำหรับประเทศที่มีรัฐบาลในระบบรัฐสภา เช่น ประเทศไทย การประกาศใช้นโยบายสาธารณะ กฎหมายได้กำหนดให้ออกกฎหมายรองรับนโยบายสาธารณะ ได้แก่ พระราชบัญญัติ ซึ่งตราขึ้นโดยสถาบันนิติบัญญัติ และพระราชกำหนดซึ่งฝ่ายบริหารตราขึ้นเป็นการชั่วคราวในกรณีเรื่องเร่งด่วน ที่ต้องประกาศใช้ก่อนที่จะให้รัฐสภาพิจารณาให้ความยินยอม การตราพระราชกำหนดนั้นจะต้องเป็นกรณีที่เป็นประโยชน์ต่อการรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือการป้องกันภัยพิบัติสาธารณะ รวมทั้งยังตราเป็นพระราชกฤษฎีกาโดยฝ่ายบริหาร ซึ่งพระราชกฤษฎีกาเป็นกฎหมายที่เกิดจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ และพระราชบัญญัติต่าง ๆ โดยพระราชกฤษฎีกานี้มีศักดิ์ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ และพระราชกฤษฎีกาจะขัดกับพระราชบัญญัติไม่ได้ (เดโช สวนานนท์. 2544 : 51-53) นอกจากนี้กรณีนโยบายสาธารณะย่อย ๆ ในเรื่องเฉพาะเจาะจงเกี่ยวกับกิจการต่าง ๆ ของระบบราชการ หรือเป็นนโยบายที่เกี่ยวข้องเฉพาะหน่วยงานในระดับรอง ๆ ของระบบราชการ ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายอาจเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานอื่นที่เทียบเท่า โดยอาจประกาศนโยบายสาธารณะในรูปของมติคณะรัฐมนตรี กฎกระทรวง ระเบียบ คำสั่ง หรือประกาศของส่วนราชการหรือหน่วยงานนั้น ๆ แล้วแต่กรณี ยกตัวอย่างประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง การเกิดโรคระบาดทางเดินหายใจเฉียบพลันรุนแรง ฉบับที่ 4/2546 (เพิ่มเติม) ประกาศ ณ วันที่ 3 เมษายน 2546 เกี่ยวกับการกำหนดมาตรการ เพื่อควบคุมป้องกันการระบาดของโรคระบาดทางเดินหายใจเฉียบพลันรุนแรง (Severe Acute Respiratory Syndrome : SARS ) เป็นต้น เมื่อผู้มีอำนาจอนุมัตินโยบายนั้นแล้ว ก็จะมีการประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาอันมีผลบังคับใช้ต่อไป จะเห็นได้ว่ากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นมิใช่เรื่องง่าย แต่มีความละเอียดอ่อนต้องอาศัยผู้ที่มีความรู้ ความสามารถและประสบการณ์ที่จะมาร่วมกันวิเคราะห์ปัญหา ตลอดจนการเตรียมเสนอร่างนโยบาย และที่สำคัญการอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายนั้นยังขึ้นอยู่กับมุมมองและวิสัยทัศน์ของผู้มีอำนาจในการตัดสินนโยบายด้วย ซึ่งกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะสามารถสามารถอธิบายเชื่อมโยงกัน

1.6 ประชาชนกับการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ

ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง โดยการกำหนดนโยบายสาธารณะภายใต้กรอบของการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ได้โดยวิธีการดังนี้

1.6.1 การมีส่วนร่วมริเริ่ม ร่วมรับรู้ โดยกระบวนการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ.2540 (กองราชการส่วนตำบล. 2544 : 42) โดยให้ประชาชนผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งริเริ่มเสนอร่างกฎหมาย รวมทั้งเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น เพื่อให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจกำหนดเป็นนโยบายท้องถิ่น หรือนโยบายระดับชาติต่อไป

1.6.2 การมีส่วนร่วมในการค้นหาปัญหาและสาเหตุของปัญหา ซึ่งประชาชนจะต้องทำตั้งแต่เริ่มคิดและตระหนักถึงปัญหา โดยใช้กระบวนการทำประชาสังคมหรือประชาคม (Civil Society) หมู่บ้านหรือประชาคมตำบล เช่น ตระหนักว่ามีปัญหาเรื่องจำนวนขยะที่เพิ่มขึ้น มีความจำเป็นที่จะต้องหาที่ทิ้งขยะ จึงจัดการให้คนมามีส่วนร่วมเพื่อคิดหาวิธีแก้ปัญหาร่วมกัน กระบวนการมีตั้งแต่จัดเวทีคุยกันในกลุ่มเล็ก ๆ เคาะประตูบ้าน ใช้แบบสอบถาม แล้วประมวลข้อมูลเพื่อนำไปสู่การกลั่นกรองปัญหา และเสนอต่อผู้มีอำนาจเพื่อตัดสินใจกำหนดเป็นนโยบายของรัฐบาลต่อไป จุดอ่อนของการทำประชาคมในสังคมไทยก็คือ ประชาชนที่มีส่วนร่วมในกระบวนการคิด มักไม่ค่อยแสดงความคิดเห็น ไม่กล้าแสดงออก ซึ่งเป็นลักษณะนิสัยของคนไทย ตลอดจนความไม่รู้ ความเกรงใจ และไม่ชอบโต้แย้ง (บุญชัย ธีระกาญจน์ . 2552 : ออนไลน์) จึงทำให้ความคิดเห็นที่ได้เป็นของผู้มีอำนาจหรือผู้นำมากกว่าประชาชน

1.6.3 การมีส่วนร่วมเสนอความต้องการที่จำเป็นของประชาชน ตามเกณฑ์ความจำเป็นขั้นพื้นฐาน (จปฐ.) โดยประชาชนอาจเสนอความต้องการผ่านทางตัวแทนของฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ข้าราชการ สื่อมวลชน กลุ่มผลประโยชน์ ฯลฯ บุคคลเหล่านั้นก็จะนำความต้องการของประชาชนเข้าสู่กระบวนการทางการเมือง (Process) เพื่อพิจารณาตัดสินใจแล้วก็จะออกมาเป็นปัจจัยนำออก (Output) หรือนโยบายสาธารณะ และหน่วยงานที่รับผิดชอบก็จะนำไปสู่การปฏิบัติต่อไป

1.6.4 การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการกลั่นกรอง ตรวจสอบ วิเคราะห์ผลกระทบอันเกิดจากนโยบายของรัฐ ซึ่งอาจจะมีผลกระทบต่อประชาชนและชุมชน ในขณะเดียวกันรัฐควรมีหน้าที่สนับสนุนและส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นการให้ข้อมูลข่าวสารในประเด็นที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะเรื่องนั้นๆ

1.6.5 การมีส่วนร่วมเสนอทางเลือกในการแก้ไขปัญหา อันจะนำไปสู่การกำหนดนโยบายสาธารณะต่อไป ในการพัฒนาท้องถิ่นหรือประเทศชาตินั้น ไม่มีใครรู้ปัญหาดีเท่าประชาชน เพราะเป็นผู้สัมผัสกับปัญหาโดยตรง ดังนั้นเมื่อเขารู้ปัญหาดี เขาก็ควรมีส่วนร่วมในการเสนอทางเลือกในการแก้ไขปัญหาที่เหมาะสมกับบริบทของเขาด้วย

1.6.6 การมีส่วนร่วมในการผลักดันการตัดสินใจ (Decision – Making) ของรัฐบาลในการกำหนดนโยบาย ทั้งนโยบายระดับชาติและระดับท้องถิ่น ในรูปแบบของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ เช่น กลุ่มเกษตรกร สมัชชาคนจน สหภาพแรงงาน สมาคมหรือชมรมต่าง ๆ ที่รวมกลุ่มกันผลักดันหรือเจรจาต่อรองให้รัฐบาลต้องตัดสินใจอย่างใดอย่างหนึ่งตามข้อเสนอของกลุ่ม ดังตัวแบบกลุ่ม (Group Model) ที่เปิดโอกาสให้กลุ่มหลากหลายมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย

1.6.7 ในกรณีที่การตัดสินนโยบายสาธารณะนั้นอาจส่งผลกระทบต่อผลได้ผลเสียของประชาชน หรือ เกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง เช่นเรื่อง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในชุมชน จะต้องจัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการทำประชาพิจารณ์ (Public Hearing) หรือการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และได้รับความยินยอมของประชาชนในพื้นที่ก่อน เมื่อประชาชนยอมรับและสนับสนุน ก็จะนำไปสู่การอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายต่อไป

1.6.8 การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้น อาจทำได้โดยการเสนอร่างพระราชบัญญัติต่าง ๆ โดยภาคประชาชน และควรบัญญัติประเด็นต่าง ๆ ในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่าชัดเจนและให้มีการบัญญัติกลไกการดำเนินการอย่างโปร่งใส

1.6.9 หากมีข้อขัดแย้งกันมาก การปรึกษาหารือหรือการรับฟังความคิดเห็นเฉย ๆ จะไม่เหมาะสมจำเป็นต้องใช้กระบวนการมีส่วนร่วมที่ระดับสูงกว่า คือ การร่วมเจรจาหาข้อยุติ (Negotiation) หรือเจรจาโดยมีคนกลางกำกับกระบวนการ (Mediation) คนกลางที่มากำกับกระบวนการจะต้องไม่ใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจ ผู้ที่จะทำหน้าที่ตัดสินใจคือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหลายหรือคู่เจรจาหาทางออกที่ดีที่สุดโดยกระบวนเรียนรู้ร่วมกันจนทุกๆฝ่ายพอใจ

1.6.10 กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนระดับสูงสุดคือการลงประชามติ ( Referendum)ว่าทางเลือกนั้น “เอา” หรือ “ไม่เอา” “ใช่” หรือ “ไม่ใช่” แม้วิธีการนี้จะดูดี แต่ถ้าประชาชนส่วนใหญ่ไม่มีความรู้ ความเข้าใจ หรือขาดจิตสำนึกทางการเมืองระบอบประชาธิปไตย ผลของการลงประชามติที่มาจากการโน้มน้าวของบางคนหรือบางกลุ่มนั้น อาจส่งผลกระทบเชิงลบต่อการกำหนดนโยบายได้ “กระบวนการมีส่วนร่วม” เป็นกระบวนการที่จะกระจายอำนาจจากผู้มีอำนาจที่แต่เดิมมักจะใช้อำนาจเหนือ (Power over หรือ Power against) ตามทฤษฎีผู้มีอำนาจชอบที่จะใช้อำนาจเหนือ เช่น แม่ซึ่งมีอำนาจมากกว่าลูก ก็มักจะใช้อำนาจเหนือลูก สั่งให้ลูกกลับบ้านก่อนค่ำ มาถึงวันหนึ่งลูกซึ่งโตขึ้นมาเป็นหนุ่มเป็นสาวแล้ว ก็จะขอกลับบ้านดึก เพราะจะไปงานวันเกิดเพื่อน แม่ก็ยังใช้อำนาจเหนือให้กลับบ้านภายในหกโมงเย็น ถามว่าลูกสาวจะยังเชื่อและปฏิบัติตามไหม ตามทฤษฎีแล้ว หากผู้มีอำนาจยิ่งใช้อิทธิพลเหนือไปเรื่อย ๆ อำนาจนั้น ๆ ก็จะใช้ไม่ได้ เพราะอำนาจที่มีหรือไม่มีนั้น ไม่ใช่ว่าเรา “มี” หรือ “ไม่มี” “อำนาจ” อย่างเดียว แต่อยู่ที่คนอื่นๆ ที่อยู่รอบข้างหรือที่เราใช้อำนาจเหนือเขานั้น เขามองว่าเราเหมาะสมที่จะมีอำนาจเหนือหรือไม่ ซึ่งบางครั้งสำคัญกว่าด้วยซ้ำไป ฉะนั้นแทนที่แม่จะใช้อำนาจเหนือ หันมาใช้อำนาจร่วมกับ (Power with) ลงมาพูดคุยกับลูก หาทางออกที่ดีกว่าแทนการสั่งอย่างเดียว ลูกก็จะยินดีปฏิบัติและเชื่อฟังแม่ต่อไป การมีส่วนร่วมนั้นไม่ว่าจะเป็นระดับครอบครัว ระดับชุมชน ระดับองค์กร หรือระดับประเทศนั้นว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งในกระบวนทัศน์ปัจจุบัน เพราะจะช่วยให้ผู้มีส่วนร่วมเกิดความรู้สึกความเป็นเจ้าของ (Ownership) และจะทำให้ผู้มีส่วนร่วมหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนั้น ยินยอมปฏิบัติตาม (Compliance) และรวมถึงตกลงยอมรับ (Commitment) ได้อย่างสมัครใจ เต็มใจ และสบายใจ เช่นเดียวกันการกำหนดนโยบายสาธารณะ หากประชาชนที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น เสนอปัญหาและความต้องการอันเป็นปัจจัยนำเข้า (Input) เข้าสู่กระบวนการทางการเมือง (Process) ย่อมจะทำให้นโยบายที่กำหนดออกมา(Output)นั้น สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการอย่างแท้จริง ที่เรียกว่า “เกาถูกที่คัน” ประชาชนก็จะได้รับการบรรเทาทุกข์ และมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

ศึกษาเพิ่มเติมได้ที่ :

1. แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ที่มา http://www.skcc.ac.th/elearning/lg0213/?page_id=8

2. นโยบายสาธารณะและการวางแผน ที่มา http://www.skcc.ac.th/elearning/lg0213/?p=58#2

การบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ

2.1 สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน

สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนทำหน้าที่ดูแลให้การดำเนินการด้านบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน ในกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนนับตั้งแต่การกำหนดตำแหน่งและอัตราเงินเดือนการสอบเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการการแต่งตั้งโยกย้ายการเลื่อนตำแหน่งและอัตราเงินเดือนไปจนถึงการดำเนินการทางวินัย การออกจากราชการ และเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง บทบาทของ ก.พ. จึงมีความสำคัญยิ่งต่อการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวม ด้วยการพิจารณา และดำเนินการเพื่อให้ได้มาและรักษาไว้ซึ่งข้าราชการที่ดีมีความรู้ ความสามารถสูง ให้ได้คนที่เหมาะสมกับงานและโดยประหยัดรวมถึงการรักษาขวัญและส่งเสริมกำลังใจ ในการทำงานของข้าราชการเป็นส่วนรวม ถือเป็นการเตรียมกำลังคนภาครัฐให้มีความพร้อมและสามารถผลักดันนโยบายของรัฐให้สัมฤทธิ์ผลตามเป้าประสงค์ อันจะช่วยให้ประเทศชาติก้าวเดินไปข้างหน้าอย่างมั่นคง

2.2 การบริหารบุคลากรภาครัฐ

2.2.1 หลักการระบบการบริหารผลการปฏิบัติงาน

ระบบการบริหารผลการปฏิบัติงาน (Performance Management) หมายถึง กระบวนการดำเนินการอย่างเป็นระบบ เพื่อผลักดันให้ผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการบรรลุเป้าหมาย โดยการเชื่อมโยงเป้าหมายผลการปฏิบัติราชการในระดับองค์กร หน่วยงานและระดับบุคคลเข้าด้วยกัน ซึ่งตั้งอยู่บนฐานกระบวนการความต่อเนื่อง ตั้งแต่

1) การวางแผนการปฏิบัติงานที่จะต้องทำให้ชัดเจน และสอดคล้องกับทิศทางตามยุทธศาสตร์ขององค์กร

2) การติดตามผลการปฏิบัติงานเพื่อให้ผู้บังคับบัญชากำกับ ดูแล ให้คำปรึกษาแก่ผู้ปฏิบัติงานอย่างต่อเนื่อง

3) การพัฒนาผลการปฏิบัติงานเพื่อส่งเสริมให้ผู้ปฏิบัติงานทำงานได้ดียิ่งขึ้น

4) การประเมินผลการปฏิบัติราชการเพื่อวัดความสำเร็จของงาน โดยเทียบกับเป้าหมายที่กำหนดไว้ตั้งแต่แรก และ

5) การนำผลที่ได้จากการประเมินไปประกอบการพิจารณาตอบแทนความดีความชอบแก่ผู้ปฏิบัติงาน

          นอกจากนี้ ระบบการบริหารผลการปฏิบัติงานยังเป็นกระบวนการที่ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ปฏิบัติงาน ในการผลักดันผลการปฏิบัติราชการให้สูงขึ้น และสอดคล้องกับทิศทาง เป้าหมาย ผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของส่วนราชการ โดยมีการนำตัวชี้วัดผลงานหลัก (Key Performance Indicators - KPIs) มาใช้เป็นเครื่องมือกำหนดเป้าหมายการทำงานของบุคคลร่วมกัน ซึ่งผู้บังคับบัญชาสามารถติดตามผลการปฏิบัติงาน หาแนวทางในการพัฒนาผู้ปฏิบัติงาน และประเมินผลการปฏิบัติงานตามตัวชี้วัดผลงานหลักที่กำหนดนั้นๆ เพื่อจะได้ให้สิ่งจูงใจสำหรับการเสริมสร้างแรงจูงใจให้แก่ผู้ปฏิบัติงานที่มีผลการปฏิบัติราชการดี เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ซึ่งระบบการบริหารผลการปฏิบัติงานประกอบด้วยขั้นตอนหลักดังแผนภาพ

กระบวนการบริหารผลการปฏิบัติงาน ประกอบด้วย 5 ขั้นตอนหลัก ดังนี้

1) ขั้นตอนการวางแผน

เป็นขั้นตอนในช่วงต้นรอบการประเมินที่ผู้บังคับบัญชาหรือผู้ประเมินจะได้มีการมอบหมายงานให้แก่ผู้รับการประเมิน และร่วมกับผู้รับการประเมินวางแผนการปฏิบัติราชการ พร้อมทั้งกำหนดเป้าหมายผลกาปฏิบัติราชการร่วมกันในลักษณะตัวชี้วัดและค่าเป้าหมายที่เกี่ยวกับผลสัมฤทธิ์ของงานที่คาดหวังในรอบการประเมินนั้นๆ ทั้งนี้ สามารถปรับเปลี่ยนตามเป้าหมายและแผนงานของหน่วยงานหรือส่วนราชการได้ตามความจำเป็น

2) ขั้นตอนการติดตาม

เป็นขั้นตอนในระหว่างรอบการประเมินที่ผู้บังคับบัญชาจะทำการติดตามความก้าวหน้าในการปฏิบัติราชการ เพื่อการกำกับดูแลการทำงานให้ได้ตามเป้าหมาย ทำให้ทราบและแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติงาน อันจะทำให้ผลการปฏิบัติงานเป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ร่วมกัน

3) ขั้นตอนการพัฒนา

เป็นขั้นตอนที่เป็นผลที่ได้จากการติดตามผลการทำงาน และเป็นการให้ข้อมูลย้อนกลับ (Feedback) ให้กับผู้ใต้บังคับบัญชาว่างานที่ทำอยู่นั้นต้องมีการปรับปรุงหรือพัฒนาการทำงานอย่างไร และยังเป็นขั้นตอนที่สามารถกำหนดแนวทางการพัฒนาผู้ปฏิบัติงานให้เหมาะสมกับสภาพการทำงานอีกด้วย

4) ขั้นตอนการประเมินผลการปฏิบัติราชการ

เป็นขั้นตอนในช่วงสิ้นรอบการประเมิน เพื่อตรวจสอบความสำเร็จของงานอันเป็นผลมาจากการปฏิบัติงานของผู้รับการประเมินรายนั้นๆ ว่าผลการปฏิบัติราชการในระหว่างรอบการประเมินเป็นไปตามผลสัมฤทธิ์หรือเป้าหมายที่กำหนดไว้ตามตัวชี้วัดผลงานหลัก (KPIs) ที่ได้กำหนดไว้ตั้งแต่ต้นรอบการประเมินหรือไม่ เพียงใด ตามเกณฑ์มาตรฐานผลงานที่ผู้ประเมินและผู้รับการประเมินร่วมกันกำหนด

5) ขั้นตอนการให้สิ่งจูงใจ

เป็นขั้นตอนที่นำผลการประเมินในขั้นตอนการประเมินผลการปฏิบัติราชการ มาพิจารณาให้สิ่งตอบแทนแก่บุคคลที่ได้มีการทุ่มเทการทำงานและได้ผลงานที่ดีเกิดขึ้นแก่หน่วยงานหรือส่วนราชการจากกระบวนการในระบบการบริหารผลการปฏิบัติงานในส่วนราชการตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ก.พ. ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการให้เหมาะสมกับการปฏิบัติ หน้าที่ของข้าราชการในส่วนราชการที่เรียกว่า “หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลการปฏิบัติราชการ” โดยมีวัตถุประสงค์ คือ

1) เพื่อเป็นเครื่องมือของฝ่ายบริหารในการกำกับติดตามเพื่อให้ส่วนราชการและจังหวัด สามารถบรรลุเป้าหมายตามวิสัยทัศน์ พันธกิจ และวัตถุประสงค์ได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล และ

2) เพื่อให้ผู้บังคับบัญชานำผลการประเมินการปฏิบัติราชการไปใช้ประกอบการพิจารณาเลื่อนเงินเดือนและการให้เงินรางวัลประจำปีแก่ข้าราชการพลเรือนสามัญตามหลักการของระบบคุณธรรม อันจะเป็นการสร้างขวัญกำลังใจและแรงจูงใจในการพัฒนาผลงานของข้าราชการหลักการของการประเมินผลการปฏิบัติราชการตามหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผล

การปฏิบัติราชการของข้าราชการพลเรือนสามัญตามหนังสือสำนักงาน ก.พ. ที่ นร ๑๐๑๒/ว ๒๐ ลงวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๕๒ มีหลักการที่สำคัญ ดังนี้

1)ให้ส่วนราชการยืดหยุ่นในการเลือกวิธีการ ได้แก่

1.1) แบบประเมินโดย ก.พ. กำหนดเฉพาะแบบสรุปการประเมินผลการปฏิบัติราชการ ให้มีสาระไม่น้อยกว่าที่ ก.พ. กำหนดในหนังสือสำนักงาน ก.พ. ที่ นร ๑๐๑๒/ว ๒๐ โดยส่วนราชการอาจกำหนดเพิ่มเติมจากที่ ก.พ. กำหนดก็ได้ สำหรับแบบประเมินผลสัมฤทธิ์ของงาน และแบบประเมินพฤติกรรมการปฏิบัติราชการหรือสมรรถนะนั้น ก.พ. ให้ส่วนราชการกำหนดเองได้ตามความเหมาะสม

1.2) น้ำหนักองค์ประกอบในการประเมินผลการปฏิบัติราชการ ก.พ. กำหนดอย่างน้อย ๒ องค์ประกอบ คือ ผลสัมฤทธิ์ของงานและพฤติกรรมในการปฏิบัติราชการ โดยกำหนดว่าน้ำหนักผลสัมฤทธิ์ของงานต้องไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๗๐ ซึ่งส่วนราชการอาจกำหนดผลสัมฤทธิ์ของงานร้อยละ ๗๐ และสมรรถนะ ร้อยละ ๓๐ หรืออาจกำหนดผลสัมฤทธิ์ของงานร้อยละ ๘๐ และสมรรถนะร้อยละ ๒๐ ก็ได้ และอาจกำหนดองค์ประกอบอื่นๆ เพิ่มเติมตามความเหมาะสม

1.3) ระดับผลการประเมิน โดย ก.พ. กำหนดให้แบ่งกลุ่มคะแนนผลการประเมินออกเป็นอย่างน้อย 5 ระดับ ได้แก่ ดีเด่น ดีมาก ดี พอใช้ และต้องปรับปรุง แต่ส่วนราชการอาจกำหนดให้แบ่งกลุ่มคะแนนมากกว่า 5 ระดับก็ได้ ทั้งนี้ การกำหนดช่วงคะแนนในแต่ละระดับของผลการประเมิน ให้เป็นดุลพินิจของส่วนราชการ แต่กลุ่มคะแนนต่ำสุดของระดับพอใช้ต้องไม่ต่ำกว่าร้อยละ 6๐

2) มีความโปร่งใส เป็นธรรม ตรวจสอบได้ โดยมีรายละเอียดดังนี้

2.1) ก่อนเริ่มรอบการประเมินหรือในช่วงเริ่มรอบการประเมินให้ส่วนราชการระดับกรมหรือจังหวัดประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลการปฏิบัติราชการให้ข้าราชการพลเรือนสามัญในสังกัดทราบโดยทั่วกัน

2.2) การพิจารณาข้อตกลงร่วมกันเกี่ยวกับการมอบหมายงาน การประเมินผลการปฏิบัติราชการ และดัชนีชี้วัด หรือ หลักฐานบ่งชี้ความสำเร็จของงานอย่างเป็นรูปธรรม

2.3) ให้ผู้ประเมินแจ้งผลการประเมินให้ผู้รับการประเมินทราบเป็นรายบุคคล เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและเป็นธรรมแก่ผู้รับการประเมิน

2.4) ให้มีคณะกรรมการกลั่นกรองผลการประเมินผลการปฏิบัติราชการ โดยคณะกรรมการฯ มีหน้าที่พิจารณาเสนอความเห็นเกี่ยวกับมาตรฐานและความเป็นธรรมของการประเมินผลการปฏิบัติราชการของข้าราชการพลเรือนสามัญ

2.5) ให้มีระบบจัดเก็บข้อเท็จจริงจากผลการปฏิบัติราชการ เพื่อในกรณีที่มีการร้องเรียนเกี่ยวกับผลการประเมินจะได้มีหลักฐานอ้างอิงได้

2.2.2 สมรรถนะข้าราชการ สมรรถนะตามคำจำกัดความของสำนักงาน ก.พ. หมายถึง คุณลักษณะเชิงพฤติกรรมที่เป็นผลมาจากความรู้ ทักษะ ความสามารถ และคุณลักษณะอื่น ๆ ที่ทำให้บุคคลสร้างผลงานที่โดดเด่นในองค์กร ด้วยคำจำกัดความนี้สมรรถนะจึงเป็นคุณลักษณะเชิงพฤติกรรมที่องค์การต้องการ ซึ่งตามโมเดลของการวิจัยสมรรถนะจึงเป็นตัวแปรเกณฑ์ (Criteria) ในขณะที่ความรู้ ทักษะ ความสามารถ และคุณลักษณะอื่น ๆ ของบุคคลเป็นตัวแปรที่ใช้ทำนาย (Predictors) เกณฑ์ ดังนั้นในการคัดเลือกองค์การต้องเน้นการวัดที่ตัวแปรทำนาย ซึ่งโดยทั่วไปคือ การวัดความรู้ ทักษะ ความสามารถ และคุณลักษณะอื่น ๆ ซึ่งเป็นคุณสมบัติพื้นฐานของผู้ดำรงตำแหน่ง และอาจใช้หลักการค้นหาพฤติกรรมในอดีตของผู้สมัครที่สอดคล้องกับพฤติกรรมในโมเดลสมรรถนะเพิ่มเติมขึ้น เพื่อให้การคัดเลือกได้ผู้ที่มีความน่าจะเป็นผู้ที่มีผลงานโดดเด่นมากที่สุด สำหรับตัวแปรเกณฑ์ หรือสมรรถนะที่เป็นคุณลักษณะเชิงพฤติกรรมที่องค์การต้องการนั้นใช้วัดในการประเมินผลการปฏิบัติงาน เพื่อให้การสื่อสารกับพนักงานถึงพฤติกรรมที่องค์การต้องการ และบริหารจัดการเรื่องค่าตอบแทนต่าง ๆ เพื่อทำให้พนักงานมีพฤติกรรมที่องค์การต้องการตามที่กำหนดไว้ในโมเดลสมรรถนะดังกล่าว ตลอดจนการวางแผนการพัฒนาให้พนักงานมีพฤติกรรมตามที่องค์การต้องการด้วย

2.2.3 ระบบพนักงานราชการ

พนักงานราชการ หมายถึง บุคคลซึ่งได้รับการจ้างตามสัญญาจ้างโดยได้รับค่าตอบแทนจากงบประมาณของส่วนราชการ เพื่อเป็นพนักงานของรัฐในการปฏิบัติงานให้กับส่วนราชการนั้น ประเภทของพนักงานราชการ มี 2 ประเภท คือ

1. พนักงานราชการทั่วไป ได้แก่ พนักงานราชการซึ่งปฏิบัติในลักษณะเป็นงานประจำทั่วไป ประกอบด้วย 5 กลุ่ม คือ

1.1 กลุ่มงานบริการ

1.2 กลุ่มงานเทคนิค

1.3 กลุ่มงานบริหารทั่วไป

1.4 กลุ่มงานวิชาชีพเฉพาะ

1.5 กลุ่มงานเชี่ยวชาญเฉพาะ

2. พนักงานราชการพิเศษ ได้แก่ พนักงานราชการซึ่งปฏิบัติงานในลักษณะที่ต้องใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญสูงมากเป็นพิเศษ ปฏิบัติงานในเรื่องที่มีความสำคัญและจำเป็นเฉพาะเรื่องของส่วนราชการ มี 1 กลุ่ม คือ กลุ่มงานเชี่ยวชาญพิเศษ

2.3 การพัฒนาบุคลากรภาครัฐ

ภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาข้าราชการพลเรือน สำนักงาน ก.พ. ได้ส่งเสริมสนับสนุน และผลักดันให้ส่วนราชการเห็นความสำคัญของการพัฒนาข้าราชการตามกรอบ ยุทธศาสตร์การพัฒนาข้าราชการพลเรือน ที่มุ่งเน้นพัฒนาข้าราชการ โดยยึดหลักสมรรถนt(Competency) และพัฒนาขีดความสามารถ (Capability) เพื่อให้ข้าราชการเป็นผู้ปฏิบัติงานที่ทรงความรู้ (Knowledge Worker) สามารถปฏิบัติงานภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และระบบบริหารจัดการ ภาครัฐแนวใหม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก้าวทันการเปลี่ยนแปลง สามารถพัฒนางานในหน้าที่อย่างต่อเนื่อง สม่ำเสมอ นักบริหารทุกระดับ มีศักยภาพในการเป็นผู้นำการบริหารราชการยุคใหม่ เพื่อให้ภาคราชการมีขีดความสามารถและมาตรฐานการปฏิบัติงานในระดับสูงเทียบ เท่าเกณฑ์สากล

การพัฒนาข้าราชการในปัจจุบันมุ่งเน้นการพัฒนาข้าราชการโดยยึดหลักสมรรถนะ (Competency) และการพัฒนาขีดความสามารถ (Capability) เพื่อให้ข้าราชการเป็นผู้ปฏิบัติงานที่ทรงความรู้ (Knowledge Worker) สามารถปฏิบัติงานภายใต้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และระบบบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก้าวทันการเปลี่ยนแปลง สามารถพัฒนางานในหน้าที่อย่างต่อเนื่อง สม่ำเสมอ โดยการพัฒนาที่เน้นการเรียนรู้จากประสบการณ์จริง
              

สำนักงาน ก.พ. มีบทบาทเป็นผู้เสนอแนะ กำกับดูแล และให้คำปรึกษาแก่ส่วนราชการในการดำเนินงานฝึกอบรม พัฒนา จึงได้กำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาข้าราชการพลเรือนขึ้น ขณะเดียวกัน ก็ได้จัดทำหลักสูตรการฝึกอบรม พัฒนา ที่มีรูปแบบหลากหลาย อาทิ การจัดหลักสูตรในห้องเรียน การจัดหลักสูตรฝึกอบรมทางไกล การฝึกอบรมด้วยสื่ออิเล็กทรอนิกส์ ฯลฯ

2.4 การเข้ารับราชการ

อาชีพ “ข้าราชการ” เป็นอีกอาชีพหนึ่งที่มีความสำคัญต่อประเทศเป็นอย่างมาก เพราะระบบราชการเป็นตัวจักรที่สำคัญต่อการขับเคลื่อนประเทศ ขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาลให้บังเกิดผลสำเร็จ นำพาประเทศชาติและสังคมไปสู่ความเจริญและสงบสุข สามารถยืนอยู่บนเวทีโลกได้อย่างสง่าผ่าเผย

หลักการสรรหาและเลือกสรรบุคคลเข้ารับราชการดำเนินการโดยยึดหลักดังนี้

• ความเป็นธรรมและเสมอภาคในโอกาสแก่บุคคลผู้มีคุณสมบัติอย่างเท่าเทียมกัน

• ความได้มาตรฐานด้านเทคนิคและวิธีการดำเนินการเพื่อให้ได้บุคคลที่เป็นคนดีมีความรู้ ความสามารถ และคุณลักษณะเหมาะสมกับตำแหน่ง

• ความสะดวก รวดเร็ว และประหยัด

• บุคคลมีโอกาสเลือกงาน และ หน่วยงานมีโอกาสเลือกบุคคล

คุณสมบัติของผู้สมัครเข้ารับราชการ

โดยทั่วไปแล้วผู้ที่จะเข้ารับราชการเป็นข้าราชการพลเรือนนอกจากจะมีคุณสมบัติทั่วไปตามมาตรา 36 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 แล้ว ยังจะต้องมีคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่งตามที่กำหนดไว้ในมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง

วิธีการสรรหาและเลือกสรรบุคคลเข้ารับราชการ

การสรรหาบุคคลเข้ารับราชการเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญในตำแหน่งระดับบรรจุนั้น อาจดำเนินการด้วยวิธีต่าง ๆ ดังนี้

• การสอบแข่งขัน ซึ่งอาจรับสมัครจากบุคคลทั่วไปหรือรับสมัครเฉพาะผู้ผ่านการกลั่นกรองเบื้องต้นแล้ว

• การคัดเลือก ดำเนินการในกรณีที่มีเหตุพิเศษที่ไม่จำเป็นต้องดำเนินการสอบแข่งขัน เช่น กรณีคุณวุฒิที่หาผู้สำเร็จการศึกษาได้ยาก หรือได้รับทุนรัฐบาล เป็นต้น

หน่วยงานดำเนินการ

สำนักงาน ก.พ. เป็นผู้ดำเนินการสอบภาคความรู้ความสามารถทั่วไป (ภาค ก.)

ส่วนราชการ

เป็นผู้ดำเนินการสรรหาและเลือกสรรผู้ที่สำเร็จการศึกษาในสาขาวิชา และระดับ ที่ตรงตามคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่ง และเป็นผู้สอบผ่านภาค ก. ของ ก.พ. ในระดับนั้น ๆ แล้ว ส่วนผู้ได้รับปริญญาเอก และมีวุฒิการศึกษา ที่ ก.พ. กำหนดเป็นวุฒิคัดเลือก ส่วนราชการจะเป็นผู้คัดเลือกเพื่อบรรจุเข้ารับราชการในตำแหน่งต่าง ๆ โดยส่วนราชการจะเปิดรับสมัครจากผู้มีวุฒิดังกล่าว

การบริหารงบประมาณ

3.1 ความหมาย

ความหมายของงบประมาณจะแตกต่างกันออกไปตามกาลเวลาและลักษณะการให้ความหมายของนักวิชาการแต่ละด้านซึ่งมองงบประมาณแต่ละด้านไม่เหมือนกันเช่นนักเศรษฐศาสตร์มองงบประมาณในลักษณะของการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดนักบริหารจะมองงงบประมาณในลักษณะของกระบวนการหรือการบริหารงบประมาณให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดโดยบรรลุเป้าหมายของแผนงานที่วางไว้นักการเมืองจะมองงบประมาณในลักษณะของการมุ่งให้รัฐสภาใช้อำนาจควบคุมการปฏิบัติงานของรัฐบาลความหมายดั้งเดิมงบประมาณหรือ Budget ในความหมายภาษาอังกฤษแต่เดิมหมายถึงกระเป๋าหนังสือใบใหญ่ที่เสนนาบดีคลังใช้บรรจุเอกสารต่างๆที่แสดงถึงความต้องการของประเทศและทรัพยากรที่มีอยู่ในการแถลงต่อรัฐสภาต่อมาความหมายของ Budget ก็ค่อยๆเปลี่ยนจากตัวกระเป๋าเป็นเอกสารต่างๆที่บรรจุในกระเป๋านั้นสรุปความหมายของงบประมาณหมายถึงแผนเบ็ดเสร็จซึ่งแสดงออกในรูปตัวเงินแสดงโครงการดำเนินงานทั้งหมดในระยะหนึ่งรวมถึงการกะประมาณการบริหารกิจกรรมโครงการและค่าใช้จ่ายตลอดจนทรัพยากรที่จำเป็นในการสนับสนุนการดำเนินงานให้บรรลุตามแผนนี้ย่อมประกอบด้วยการทำงาน 3 ขั้นตอนคือ (1) การจัดเตรียม (2) การอนุมัติและ (3) การบริหาร

3.2 ความสำคัญและประโยชน์ของงบประมาณ

งบประมาณมีความสำคัญและเป็นประโยชน์ต่อการบริหารหน่วยงานสามารถนำเอางบประมาณมาใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารหน่วยงานให้เจริญก้าวหน้าความสำคัญและประโยชน์ของงบประมาณมีดังนี้

1) ใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารหน่วยงานตามแผนงานและกำลังเงินที่มีอยู่โดยให้มีการปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับแผนงานที่วางไว้เพื่อป้องกันการรั่วไหลและการปฏิบัติงานที่ไม่จำเป็นของหน่วยงานลดลง

2) ให้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาหน่วยงานถ้าหน่วยงานจัดงบประมาณการใช้จ่ายอย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพจะสามารถพัฒนาให้เกิดความเจริญก้าวหน้าแก่หน่วยงานและสังคมโดยหน่วยงานต้องพยายามใช้จ่ายและจัดสรรงบประมาณให้เกิดประสิทธิผลไปสู่โครงการที่จำเป็นเป็นโครงการลงทุนเพื่อก่อให้เกิดความก้าวหน้าของหน่วยงาน

3) เป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้มีประสิทธิภาพเนื่องจากทรัพยากรหรืองบประมาณของหน่วยงานมีจำกัดดังนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรหรือใช้จ่ายเงินให้มีประสิทธิภาพโดยมีการวางแผนในการใช้และจัดสรรเงินงบประมาณไปในแต่ละด้านและมีการวางแผนการปฏิบัติงานในการใช้จ่ายทรัพยากรนั้นๆด้วยเพื่อที่จะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดในเวลาที่เร็วที่สุดและใช้ทรัพยากรน้อยที่สุด

4) เป็นเครื่องมือกระจายทรัพยากรและเงินงบประมาณที่เป็นธรรมงบประมาณสามารถใช้เป็นเครื่องมือในการจัดสรรงบประมาณที่เป็นธรรมไปสู่จุดที่มีความจำเป็นและทั่วถึงที่จะทำให้หน่วยงานนั้นสามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ

5) เป็นเครื่องมือประชาสัมพันธ์งานและผลงานของหน่วยงานเนื่องจากงบประมาณเป็นที่รวมทั้งหมดของแผนงานและงานที่จะดำเนินการในแต่ละปีพร้อมทั้งผลที่จะเกิดขึ้นดังนั้นหน่วยงานสามารถใช้งบประมาณหรือเอกสารงบประมาณที่แสดงถึงงานต่างๆที่ทำเพื่อเผยแพร่และประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบ

3.3 ประเภทของงบประมาณ งบประมาณที่ประเทศต่างๆใช้กันอยู่ในขณะนี้มีมากมายหลายประเภทแต่ที่สำคัญๆและที่รูจั้กกันโดยทั่วไปมีอยู่ประมาณ 5 – 6 ประเภทด้วยกันซึ่งแต่ละประเภทจะมีลักษณะการใช้และการดำเนินการต่างๆที่แตกต่างกันออกไปและมีข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันออกไปอีกด้วยแต่ละประเภทจะเหมาะสมกับประเทศใดประเทศหนึ่งนั้นคงจะต้องขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายด้านด้วยกันไม่ว่าจะเป็นปัจจัยทางด้านบริหารความรู้ความสามารถปัจจัยทางด้านการเมืองกลุ่มผลประโยชน์และปัจจัยอื่นๆเช่นปัจจัยทางด้านสังคมฯลฯดังนั้นแต่ละประเทศจึงใช้งบประมาณในลักษณะแบบรูปที่ไม่เหมือนกันแต่จะแตกต่างกันออกไปตามสถานการณ์ของแต่ละประเทศเป็นสำคัญสำหรับงบประมาณในแต่ละรูปแบบนั้นมีรายละเอียดพอสรุปๆดังต่อไปนี้คือ

1) งบประมาณแบบแสดงรายการ (Line Item Budget) งบประมาณแบบนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมมีรายการต่างๆมากมายและกำหนดเอาไว้ตายตัวจะพลิกแพลงจ่ายเป็นรายการอย่างอื่นผิดจากที่กำหนดไว้ไม่ได้และถึงแม้จะจ่ายตามรายการที่กำหนดไว้ก็ตามแต่จะจ่ายเกินวงเงินที่กำหนดไว้ไม่ได้ถ้าจะผันแปรหรือจ่ายเกินวงเงินอย่างใดอย่างหนึ่งจะต้องทำความตกลงกับสำนักงบประมาณหรือกระทรวงการคลังและหาเงินรายจ่ายมาเพิ่มให้พอจะจ่ายเสียก่อนงบประมาณแบบนี้มิได้เพ่งเล็งกิจการวางแผนวัตถุประสงค์และเป้าหมายตลอดจนถึงประสิทธิภาพของการบริหารงานเท่าใดนักทำให้ขาดการยืดหยุ่นในการปฏิบัติงานทำงานไม่คล่องตัวเพราะเมื่อมีเหตุการณ์ผันแปรไปอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งกระทบกระเทือนไม่อาจทำงานให้เป็นไปตามรายการที่กำหนดไว้อย่างละเอียดตายตัวได้

2) งบประมาณแบบแสดงผลงาน ( Proformance Budget )

เป็นงบประมาณที่ใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมและตรวจสอบการดำเนินงานให้ได้ผลตามความมุ่งหมายที่ตั้งงบประมาณรายจ่ายไว้โดยมีการติดตามและประเมินผลของโครงการต่างๆอย่างใกล้ชิดและมีการวัดผลงานในลักษณะวัดประสิทธิภาพในการทำงานว่างานที่ได้แต่ละหน่วยนั้นจะต้องเสียค่าใช้จ่ายเท่าไรเป็นต้นโดยงบประมาณแบบนี้จะกำหนดงานเป็นลักษณะดังนี้

2.1 ลักษณะของงานที่จะทำเน้นหนักไปในทิศทางที่ว่าจะทำงานอะไรบ้านเป็นข้อสำคัญ

2.2 แผนของการดำเนินงานต่างๆเป็นแผนที่แสดงให้เห็นว่าทำอย่างไรจึงจะทำให้กิจกรรมต่างๆแล้วเสร็จพร้อมด้วยคุณภาพของงาน

2.3 วัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงินเน้นหนักไปในทิศทางที่ว่าจะใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือควบคุมและตรวจสอบการดำเนินงานตามโครงการต่างๆให้ลุล่วงไปตามเจตนาที่ตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อการนั้นๆไว้

3) งบประมาณแบบแสดงแผนงาน (Planning or Programming Budget) มีลักษณะดังนี้

3.1 เลิกการควบคุมรายละเอียดทั้งหมด

3.2 ให้กระทรวงทบวงกรมกำหนดแผนงาน

3.3 สำนักงบประมาณจะอนุมัติงบประมาณรายจ่ายให้แต่ละแผนงานโดยอิสระ

3.4 สำนักงบประมาณจะควบคุมโดยการตรวจสอบและประเมินผลของงานแต่ละแผนงานว่าได้บรรลุเป้าหมายตามแผนงานเพียงใดงบประมาณแบบนี้ประเทศไทยกำลังใช้อยู่โดยเริ่มใช้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2525 เป็นต้นมามีรูปแบบ

ตามตารางที่ 3 โดยมีสาระสำคัญที่จะให้มีการใช้ทรัพยากรหรืองบประมาณที่มีอยู่จำกัดให้มีประสิทธิภาพและประหยัดซึ่งจะประกอบด้วยกระบวนการดำเนินการดังต่อไปนี้คือ

(1) ให้มีการจัดแผนงานงานหรือโครงการเป็นระบบขึ้นมาโดยจัดเป็นโครงสร้างแผนงานงานหรือโครงการขึ้นมา

(2) ให้มีการระบุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของแผนงานงานให้ชัดเจน

(3) ให้แสดงค่าใช้จ่ายทั้งหมดของแผนงานหรือโครงการ

(4) ให้แสดงถึงผลที่ได้รับจากแผนงานงานหรือโครงการเมื่อสำเร็จเสร็จเรียบร้อยลง

(5) ให้มีการวิเคราะห์เลือกแผนงานงานหรือโครงการใดว่าจะมีความเหมาะสมที่จะดำเนินการก่อนหลังกันอย่างไรหากดำเนินการตามกระบวนการข้างต้นแล้วจะทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรงบประมาณที่อยู่จำกัดได้อย่างมีประสิทธิภาพและประหยัดทั้งนี้เนื่องจาก

• มีการกำหนดและเลือกแผนงานงานหรือโครงการที่เหมาะสมที่สุดและมีการกำหนดเป้าหมายต่างๆไว้ด้วยว่าจะไปแก้ปัญหาด้านไหนอย่างไรทำให้มีการใช้ทรัพยากรหรืองบประมาณไปในทางที่ดีที่สุดที่จะให้เกิดประสิทธิภาพและประหยัด

• สามารถที่จะวิเคราะห์แผนงานงานหรือโครงการได้สะดวกเพราะจัดเป็นระบบขึ้นมาทำให้ง่ายต่อการตรวจสอบว่าแผนงานงานหรือโครงการใดที่ดำเนินการอยู่มีความเหมาะสมที่จะดำเนินการต่อไปหรือควรยกเลิก

• ทำให้สามารถมองการใช้จ่ายงบประมาณว่าได้ดำเนินการหนักทางด้านใดอย่างไรควรโยกย้ายหรือสับเปลี่ยนอย่างไรเพื่อให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจสถานการณ์และนโยบายของรัฐบาลได้รวดเร็วขึ้น

• ทำให้ส่วนราชการต่างๆนำเงินงบประมาณไปใช้ได้คล่องตัวกว่าเพราะสำนักงบประมาณจะพิจารณาในลักษณะผลงานมากกว่าการจัดซื้อจัดหา

4) งบประมาณแบบแสดงการวางแผนการกำหนดโครงการและระบบงบประมาณ(Planning, Programming and Budgeting System)

ระบบนี้เป็นการแสดงตัวเลขค่าใช้จ่ายระยะยาวของโครงการที่ได้มีการวางแผนไว้เรียบร้อยแล้วบวกกับมีข้อมูลที่ถูกต้องในการสนับสนุนโครงการนั้นส่วนประกอบของระบบ PPBS นี้ไม่มีอะไรใหม่เลยก็ว่าได้เพราะเป็นการรวมเอาแนวความคิดของระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงาน (Program Budgeting) แนวความคิดในการวิเคราะห์ค่าหน่วยสุดท้ายทางเศรษฐศาสตร์ (Marginal Analysis) และการวิเคราะห์ที่เกี่ยวกับผลอันถึงจะได้รับค่าใช้จ่ายในการนั้นๆ (Cost-Benefit Analysis) หรือ (Cost-Effectionness Analysis) นำมารวมกันเข้ากับการวิเคราะห์อย่างมีระบบโดยคำนึงถึงเวลาหลายปีข้างหน้า ลักษณะอันเป็นสารสำคัญของระบบ PPBS พอที่จะกล่าวได้คือ

4.1) มุ่งความสนใจในเรื่องการกำหนดโครงการ (Program) ตามวัตถุประสงค์อันเป็นพื้นฐานของรัฐบาลโครงการอาจจะได้การดำเนินงานจากส่วนราชการต่างๆซึ่งไม่ได้คำนึงถึงขอบเขตความรับผิดชอบของแต่ละส่วนราชการ

4.2) พิจารณาถึงค่าใช้จ่ายในอนาคต

4.3) พิจารณาถึงค่าใช้จ่ายทุกชนิดทั้งค่าใช้จ่ายโดยตรงค่าใช้จ่ายประเภททุนและที่ไม่ใช่ประเภททุนรวมทั้งค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องด้วย

4.4) การวิเคราะห์อย่างมีระบบเพื่อจะหาทางเลือกที่จะดำเนินงานลักษณะข้อนี้เป็นสาระสำคัญของระบบ PPBS ซึ่งเกี่ยวกับเรื่อง

• การแสดงวัตถุประสงค์หรือเจตจำนงค์ของรัฐบาล

• การแสดงทางเลือกดำเนินการต่างๆที่จะให้บรรลุตามวัตถุประสงค์อย่างชัดเจนและอย่างเป็นธรรม

• ประมาณค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่เกี่ยวข้องของทางเลือกดำเนินการแต่ละอัน

• ประมาณผลอันพึงจะได้รับจากทางเลือกดำเนินการนั้นๆ

• การเสนอค่าใช้จ่ายและผลอันพึงจะได้รับเพื่อเปรียบเทียบระหว่างทางเลือกดำเนินการนั้นๆพร้อมด้วยสมมุติฐานสาระสำคัญของระบบ PPBS ได้แก่การวิเคราะห์อย่างมีระเบียบซึ่งจะใช้ประโยชน์ใน

การเสนองบประมาณของส่วนราชการอย่างเหมาะสมส่วนประกอบของการวิเคราะห์ได้แก่เรื่องใหญ่ๆ5 เรื่องคือ

(1) วัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นจะถูกวางลงในรูป Program Structure ประเภทต่างๆของ Program ควรจะเป็นตัวแทนของวัตถุประสงค์ของราชการนั้นส่วนประกอบรองลงมาได้แก่Program element ได้แก่กลุ่มกิจกรรมซึ่งจะส่งผลสำเร็จไปสู่วัตถุประสงค์ใหญ่เทคนิคต่างๆที่ใช้ในการวิเคราะห์เกี่ยวกับเศรษฐกิจของระบบ PPBS (จะกล่าวถึงต่อไป) ถูกเปลี่ยนมาใช้ System Analysis

(2) ในการวิเคราะห์โครงการขั้นสำคัญได้แก่การกำหนดทางเลือกปฏิบัติทางเลือกนี้จะถูกนำมาใช้พิจารณาในกิจกรรมแต่ละอย่าง (Activity) หรือกลุ่มของกิจกรรมก็ได้ขอเพียงให้บรรลุวัตถุประสงค์

(3) ค่าใช้จ่ายที่นำมาวิเคราะห์ขึ้นอยู่กับทางเลือกดำเนินงานที่นำมาพิจารณาค่าใช้จ่ายที่แตกต่างกันระหว่างทางเลือกดำเนินงานจะต้องพิจารณาด้วยอย่างไรก็ตามค่าใช้จ่ายที่ใช้นี้จะต้องเป็นค่าใช้จ่ายระยะยาวไม่ใช่แต่ละปี

(4) Models ที่นำมาใช้ส่วนมากได้แก่เรื่อง Operations Research และเทคนิคต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์มาก

(5) เกณฑ์ประกอบการพิจารณาได้แก่กฎระเบียบต่างๆและมาตรฐานซึ่งจะช่วยในการให้ลำดับความสำคัญของทางเลือกดำเนินงานต่างๆและช่วยในการชั่งนํ้าหนักระหว่างค่าใช้จ่ายกับผลอันพึงจะได้รับ

5) งบประมาณแบบฐานศูนย์ (ZERO BASE) งบประมาณแบบฐานศูนย์ในลักษณะกว้างๆเป็นระบบงบประมาณที่จะพิจารณางบประมาณทุกปีอย่างละเอียดทุกรายการโดยไม่คำนึงถึงว่ารายการหรือแผนงานนั้นจะเป็นรายการหรือแผนงานเดิมหรือไม่ถึงแม้รายการหรือแผนงานเดิมที่เคยถูกพิจารณาและได้รับงบประมาณในงบประมาณปีที่แล้วก็จะถูกพิจารณาอีกครั้งและอาจเป็นไปได้ว่าในปีนี้อาจจะถูกตัดงบประมาณลงก็ได้เช่นแผนงานแผนงานหนึ่งปีที่แล้วได้รับงบประมาณรวม 1,000 ล้านบาทเพราะถูกจัดไว้ว่ามีความจำเป็นและสำคัญลำดับ 1 พอมาปีงบประมาณใหม่อาจจะได้รับงบประมาณ 500 ล้านบาทไม่ถึง 1,000 ล้านบาทเดิมก็ได้ทั้งนี้เพราะเป็นแผนงานที่จำเป็นและสำคัญสำหรับปีที่แล้วแต่พอมาปีนี้แผนงานนั้นๆอาจจะไม่จำเป็นหรือสำคัญเป็นอันดับที่ 1 ต่อไปก็ได้ไม่จำเป็นต้องได้รับงบประมาณเท่าเดิมต่อไปก็ได้และในทางตรงกันข้ามแผนงานอีกแผนงานหนึ่งปีที่แล้วถูกจัดอันดับความสำคัญไว้ที่ 3 แต่พอมาปีนี้อาจจะจัดอันดับความสำคัญเป็นที่ 1 และได้รับงบประมาณมากกว่าเดิมปีที่แล้วเพิ่มขึ้นอีกร้อยเปอร์เซ็นต์ก็ได้

6) งบประมาณแบบสะสม (Incremental Budget) การจัดทำงบประมาณในแต่ละปีเป็นภาระหนักเนื่องจากต้องใช้ข้อมูลมากในการพิจารณาและต้องเกี่ยวข้องกับหน่วยงานหลายหน่วยงานด้วยกันดังนั้นต้องใช้เวลามากในการจัดทำงบประมาณหากจะต้องจัดทำงบประมาณใหม่ทั้งหมดทุกปีคงจะทำได้ยากและคงมีข้อบกพร่องมากด้วยดังนั้นเพื่อให้ทันกับเวลาที่มีอยู่และเพื่อให้งบประมาณได้พิจาณณาให้เสร็จทันและสามารถนำงบประมาณมาใช้จ่ายได้จึงได้มีการพิจาณางบประมาณเฉพาะส่วนเงินงบประมาณที่เพิ่มใหม่ที่ยังไม่ได้รับการพิจารภณาจากปีที่แล้วนั้นแต่เงินงบประมาณในปีที่แล้วที่ได้เคยพิจารณาไปครั้งหนึ่งแล้วจะไม่มีการพิจารณาอีกครั้งเพียงแต่ยกยอดเงินมาตั้งเป็นงบประมาณใหม่ได้เลยเพราะถือว่าได้มีการพิจารณาไปแล้วครั้งหนึ่งคงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องไปพิจารณาใหม่อีกครั้ง

3.4 ปัญหาในการบริหารและจัดทำนโยบาย การจัดทำงบประมาณนั้นต้องเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมากรวมทั้งจะต้องบริหารและจัดสรรให้เกิดประโยชน์สูงสุดแต่ละหน่วยงานจะมีความแตกต่างกันทั้งในด้านการดำเนินงานบุคลากรวัฒนธรรมองค์กรฯลฯดังนั้นในการทำงบประมาณจึงประสบปัญหาที่แตกต่างกันออกไปซึ่งพอจะสรุปได้ดังนี้

• ปัญหาด้านระบบงบประมาณ

1) หน่วยงานขาดการวางแผนระยะยาวในช่วงระยะเวลา 5 ปีต่อครั้งถึงแม้จะมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแล้วแต่ก็เป็นการทำแผนพัฒนาในภาพกว้างหน่วยงานจึงควรมีวางแผนระยะยาวของตนเอง

2) หน่วยงานต่างๆทำคำของบประมาณของตนเองโดยไม่มีการพิจารณากลั่นกรองขั้นตอนว่าสอดคล้องกับนโยบายและแผนงานที่ได้กำหนดไว้หรือไม่ทำให้การบริหารงบประมาณขาดประสิทธิภาพ

3) ขาดความเชื่อมโยงระหว่างโครงสร้างแผนงานนโยบายและแผนปฏิบัติการทำให้การจัดระบบงานในทุกระดับมีความขัดแย้งกัน

4) โครงสร้างแผนงานที่ใช้ขาดความสมบูรณ์ในตัวเองขาดการลำดับความสำคัญของงานมีความซํ้าซ้อนของงานและก่อให้เกิดความสับสนและสิ้นเปลืองงบประมาณเป็นอย่างมาก

5) ปัญหาความซํ้าซ้อนของงานและโครงการซึ่งมีสาเหตุมาจากการขยายขอบเขตการดำเนินงานของหน่วยงานเกินกว่าที่กำหนดในอำนาจหน้าที่ขาดการพิจารณาขอบเขตของงานว่าควรจะลดหรือยุบเลิกงานไปเมื่อไม่มีความจำเป็นในงานนั้นต่อไปแล้ว

6) ขาดข้อมูลพื้นฐานในการทำงบประมาณการทำงบประมาณให้เกิดประโยชน์สูงสุดต้องอาศัยข้อมูลที่สมบูรณ์ทุกด้านเช่นระเบียบการเงินต่างๆเกณฑ์มาตรฐานครุภัณฑ์ระเบียบการจ่ายเงินค่าตอบแทนการไปราชการข้อมูลจำนวนนักศึกษาแผนการเรียนฯลฯ

7) หน่วยงานตั้งงบประมาณรายจ่ายโดยขาดแนวทางทิศทางที่ถูกต้องและขาดการจัดลำดับความสำคัญของงบประมาณรายจ่ายมีผลทำให้งบประมาณสูงเกินความจำเป็น

8) คณะกรรมการพิจารณารายละเอียดงบประมาณขาดประสบการณ์ความรู้ด้านการเงินงบประมาณและความรู้รอบตัวเกี่ยวกับการทำงานของหน่วยงานเพื่อจะได้รู้ทันการจัดการงบประมาณของหน่วยต่างๆและสามารถพิจารณาได้อย่างรอบคอบขึ้นอยู่กับฐานของความเป็นจริง

9) ปัญหาด้านการจัดซื้อจัดจ้างและการวางฎีกาเบิกจ่ายเงินที่มีระเบียบข้อบังคับที่ต้องปฏิบัติตามมากมายหน่วยงานต้องเสียเวลาในการปฏิบัติตามระเบียบขั้นตอนจนบางครั้งไม่สามารถ ดำเนินการซื้อได้ทันเวลา

10) ปัญหาอื่นๆเช่นพัสดุครุภัณฑ์ที่จัดซื้อตามระเบียบหลายครั้งจะมีคุณภาพตํ่าและไม่สามารถใช้งานได้ซึ่งถ้าไม่ทำตามระเบียบอาจจะถูกตั้งกรรมการสอบสวนความผิดได้

• ปัญหาด้านองค์กรประมาณ

1) รูปแบบขององค์กรไม่สอดคล้องกับระบบงบประมาณที่ใช้อยู่องค์กรงบประมาณโดยทั่วไปอยู่ในรูปแบบเก่าไม่ได้จัดในลักษณะแผนงานทำให้งานบางด้านขาดหายไป

2) ศักยภาพขององค์กรขาดความพร้อมในหลายด้านเช่นความพร้อมของเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานทั้งด้านปริมาณและคุณภาพขาดความพร้อมเครื่องมือเครื่องใช้ที่ทันสมัยอย่างพอเพียงองค์กรขาดความสามารถในการปรับตัวให้สอดคล้องกับเหตุการณ์ที่มีผลต่อการจัดการงบประมาณ

3) ขาดการจัดองค์กรตามทฤษฎีองค์กรและการบริหารที่ดีซึ่งการบริหารที่ดีนั้นจะต้องคำนึงถึงหลักการบริหารและหลักขององค์กรได้แก่การวางแผนการจัดองค์กรการจัดบุคลากรการกำกับดูแลการประสานงานการรายงานและการจัดงบประมาณให้มีประสิทธิภาพ

4) การจัดองค์กรงบประมาณยังให้ความสำคัญไม่เท่าเทียมกันในแต่ละด้าน

• ปัญหาด้านเจ้าหน้าที่งบประมาณ

1) เจ้าหน้าที่งบประมาณต้องมีวิจารณญาณทีดีมีความรู้รอบตัวด้านต่างๆเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาให้มีประสิทธิภาพดีที่สุดต้องเปิดกว้างรับฟังความคิดเห็นทุกฝ่ายเพื่อนำมาเป็นข้อมูลในการจัดการงบประมาณ

2) เจ้าหน้าที่งบประมาณขาดประสบการณ์และคุณสมบัติไม่ตรงกับงานที่ทำควรมีการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่งบประมาณเพื่อให้มีศักยภาพสูงขึ้นสามารถทำงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพ

3) เจ้าหน้าที่งบประมาณมีน้อยไม่พียงพอ

• ข้อเสนอแนะด้านงบประมาณ

เพื่อให้งานงบประมาณดำเนินไปอย่างสมบูรณ์ตามเป้าหมายที่วางไว้ควรมีการเตรียมการ ดังนี้

1) ควรจัดให้มีการวางแผนทางการเงินในระยะยาวขึ้นอาจเป็น 5 ปีหรือเท่ากับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมก็ได้เพื่อเป็นแนวทางหลักในการวางแผนทางการเงินในระยะสั้นให้มีแนวทางไปในทางเดียวกัน

2) งบประมาณที่หน่วยงานเสนอมาต้องผ่านการกลั่นกรองจากหน่วยงานขั้นต้นมาก่อนเป็นอย่างดี

3) ควรจัดให้มีการเชื่อมโยงระหว่างแผนงานต่างๆเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้งกัน

4) ควรมีการทบทวนและจัดทำโครงสร้างแผนงานให้สมบูรณ์อยู่เสมอเพื่อขจัดความซํ้าซ้อนของงานต่างๆที่มีอยู่ในโครงสร้างแผนงานและมีการจัดเรียงลำดับความสำคัญขึ้นใหม่ตามสถานกรณ์ปัจจุบันและในอนาคตที่มีการเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ

5) ควรมีการพิจารณาลดหรือยุบเลิกงานที่ไม่มีความจำเป็นหรือไม่เหมาะสมกับสถานการณ์เพื่อจะได้ใช้งบประมาณไปในทางที่เป็นประโยชน์ด้านอื่น

6) ควรมีการตั้งศูนย์ข้อมูลที่สมบูรณ์ขึ้นเพื่อให้มีการรวบรวมข้อมูลทุกด้านที่จะนำมาใช้ในการจัดเตรียมทำงบประมาณ

7) ควรมีการปรับปรุงทบทวนแก้ไขระเบียบและข้อบังคับต่างๆที่ล้าสมัยให้ทันสมัยมีประสิทธิภาพและเอื้อต่อการทำงบประมาณ

8) ควรมีการลดขั้นตอนการปฏิบัติบางอย่างที่ไม่จำเป็นลงเหลือไว้เฉพาะขั้นตอนที่จำเป็นเพื่อประหยัดเวลาการทำงาน

9) ควรปรับปรุงรูปแบบองค์กรงบประมาณให้สอดคล้องกับระบบประมาณที่ใช้อยู่เพื่อประหยัดเวลาการทำงาน

10) ควรจัดเจ้าหน้าที่งบประมาณลงปฏิบัติงานให้ตรงกับความรู้ความสามารถและมีการพัฒนาให้มีวิจารณญาณที่ดีมีความรอบรู้ในด้านต่างๆที่จะนำมาใช้ประกอบการจัดทำงบประมาณการวิเคราะห์งบประมาณทั้งทางตรงและทางอ้อม

11) คณะกรรมการผู้พิจารณางบประมาณควรเป็นผู้ที่มีวิจารณญาณที่ดีมีทัศนเปิดกว้างยินดีรับฟังข้อมูลและความคิดเห็นต่างๆเพื่อสร้างมนุษยสัมพันธ์และความเข้าใจอันดีมีวิสัยทัศน์พิจารณางบประมาณในลักษณะเปิดกว้างเป็นกลางโดยคำนึงถึงความจำเป็นด้านต่างๆให้สอดคล้องกันอย่ามุ่งแต่ประเด็นเพียงเพื่อจะตัดงบประมาณเพียงอย่างเดียวหรือมองในรายละเอียดมากจนเกินไป

ศึกษาข้อมูลเพิ่มเติมได้ที่ :

1. http://www.plan.rbru.ac.th/download/know.pdf